S’il était prévisible que la sanction du maire serait allégée en appel et que l’exception d’incompétence du juge judiciaire pour le prononcé des intérêts civils serait admise, force est de constater que la cour d’appel de Poitiers est allée bien au-delà de ces prévisions, affaiblissant considérablement l’impact pédagogique de la justice pénale en matière de sécurité. L’appréciation des culpabilités par la cour de Poitiers pose la question de la nature de cet arrêt : est-il juridique ou politique ?
Mots clés : DDRM, DICRIM, exposition au risque, homicides involontaires, mise en danger d’autrui, obligation d’information, PCS, PPRI, responsabilité pénale des élus.
Nous ne reviendrons pas sur les faits, rappelant simplement le lourd bilan de la tempête Xynthia, survenue la nuit du 27 au 28 février 2010 : 29 décès, 47 blessés, 767 personnes évacuées[1]. Des études ont été menées après cette catastrophe et des enseignements en ont été tirés[2].
Le 12 décembre 2014, le tribunal des Sables d’Olonne rendait une décision, rigoureusement motivée, à la mesure du déni du risque constaté chez le maire de la commune[3]. René M., maire de la commune au moment des faits, et ce depuis 1989, avait été condamné à une peine à quatre ans de prison ferme et sa première adjointe à deux ans de prison et à une amende de 75 000 euros. Le fils de celle-ci, président de l’ASA des Marais, association propriétaire de la digue Est destinée à protéger la commune des inondations, avait été condamné à 18 mois d’emprisonnement. La SARL Technique d’Aujourd’hui (TDA), ayant construit une maison de plein pied a été condamnée à une peine d’amende de 30 000 euros. Plusieurs relaxes avaient également été prononcées. Appel a été interjeté par les quatre personnes condamnées sur les dispositions civiles et pénales, par le procureur de la République sur les dispositions pénales à l’égard des quatre condamnés et d’une seconde entreprise, la SARL Les Constructions d’Aujourd’hui (CDA), qui avait bénéficié d’une relaxe. Appel a également été interjeté sur des parties civiles, ainsi que par l’agent judicaire de l’Etat, sur les dispositions civiles.
La cour d’appel de Poitiers ne pouvait guère relaxer le maire, mais elle a minimisé autant que possible la décision des premiers juges[4] tout en critiquant les services de l’Etat[5].
Sur les exceptions de nullité du jugement soulevées, et toutes rejetées, nous retiendrons la réponse de la cour au défaut d’impartialité reproché aux premiers juges par le maire et sa première adjointe : « s’il est exact que le jugement contient des considérations critiques, voire péjoratives, sur la personnalité et le comportement des prévenus, elles n’excèdent pas les limites de l’expression de l’ultime conviction du juge, aboutissant, après examen du dossier et au terme des débats, à la déclaration de culpabilité ainsi qu’à la détermination des peines prononcées ». Et, s’agissant de la motivation des peines de prison ferme, exigée par l’article 132-19 du code pénal, dans sa rédaction issue de la loi n° 2014-896 du 15 août, entrée en vigueur le 1er octobre 2014 et donc applicable au jugement de première instance, la cour considère que la motivation de ce jugement inclut « des considérations relatives à la situation et au comportement des personnes condamnées. Si ces considérations peuvent apparaître fragmentaires ou incomplètes, voire erronées au regard des exigences légales de motivation, elles existent en tant que telles et, s’agissant d’une décision de premier ressort, leur pertinence est soumise à l’examen de la cour ».
La cour diminue de manière conséquente de la peine prononcée à l’encontre du maire (I), quant à la première adjointe, elle sera relaxée tout comme les autres personnes initialement condamnées (II) ; l’arrêt n’est pas dépourvu d’intérêt en ce qui concerne l’action civile (III).
I. La condamnation plus légère du maire
Si la cour approuve la condamnation de l’ancien maire pour homicide involontaire et mise en danger de la personne d’autrui (A), elle modifie sensiblement la peine prononcée à son encontre (B).
A. La culpabilité du maire confirmée
C’est bien entendu au maire que sont consacrés les développements les plus importants de l’arrêt. Son déni constant du risque, y compris le jour même de la catastrophe, est longuement exposé dans l’arrêt et ne pouvait déboucher que sur la confirmation de sa culpabilité.
Concernant le délit d’homicide involontaire, la cour insiste sur la nécessité d’une appréciation in concreto du comportement de l’élu. Cette exigence avait été introduite par la loi n° 96-393 du 13 mai 199[6] relative à la responsabilité pénale pour des faits d’imprudence ou de négligence. Elle se déclinait alors sous deux formulations différentes. Selon le troisième alinéa de l’article 121-3 du code pénal, à portée générale, « Il y a également délit, lorsque la loi le prévoit, en cas d’imprudence, de négligence ou de manquement à une obligation de prudence ou de sécurité prévue par la loi ou les règlements sauf si l’auteur des faits a accompli les diligences normales compte tenu, le cas échéant, de la nature de ses missions ou de ses fonctions, de ses compétences ainsi que du pouvoir et des moyens dont il disposait ». En revanche, le texte général a été transcrit, mais dans une rédaction quelque peu différente, dans le code général des collectivités territoriales (art. L. 2123-24) notamment au profit du maire, mais aussi de l’élu municipal le suppléant ou ayant reçu délégation, aucun de ces élus « ne peut-être condamné sur le fondement du troisième alinéa de l’article 121-3 du code pénal pour des faits non intentionnels commis dans l’exercice de ses fonctions que s’il est établi qu’il n’a pas accompli les diligences normales compte tenu des compétences, du pouvoir et des moyens dont il disposait ainsi que des difficultés propres aux missions que la loi lui confie ».
La loi n° 2000-547 du 10 juillet 2000 a modifié la rédaction du troisième alinéa de l’article 121-3 en se rapprochant de la formule jusqu’alors réservée aux élus en supprimant « le sauf si » pour que la condamnation ne soit possible que « s’il est établi que l’auteur des faits n’a pas accompli les diligences normales compte tenu, le cas échéant, de la nature de ses missions ou de ses fonctions, de ses compétences ainsi que du pouvoir et des moyens dont il disposait ». Cependant, il n’est pas fait référence, dans ce texte général, aux difficultés propres aux missions que la loi confie au maire, ce qui explique certainement la citation précise de l’article L. 2123-34 CGCT par la cour, soucieuse de bien distinguer un maire d’un citoyen ordinaire.
Cette appréciation in concreto n’ayant pas constitué une protection suffisante[7], la loi du 10 juillet 2000 a introduit la distinction entre les auteurs directs et indirects, ces derniers ne pouvant être condamnés pour une faute simple, seule une faute « qualifiée » est susceptible d’engager la responsabilité des auteurs indirects au sens du quatrième alinéa de l’article 121-3. Le législateur a donné à cette faute deux qualifications : elle peut être caractérisée ou délibérée (art. 121-3 CP al. 4). La faute caractérisée est une faute d’une gravité supérieure à celle de la faute simple, mais inférieure à celle de la faute délibérée, elle suppose la connaissance de l’existence d’un risque. La faute délibérée, qui est celle dont le degré est le plus élevé, résulte du caractère manifestement délibéré de la violation d’une obligation particulière de sécurité prévue par la loi ou le règlement. Elle constitue une circonstance aggravante de l’infraction d’homicide involontaire (art. 221-6 CP), elle est également un élément de la qualification de l’infraction de mise en danger qui sanctionne des comportements dangereux pour autrui sans que pour autant des conséquences dommageables graves aient eu lieu (art. 223-1 CP).
Un élu est, presque par définition, un auteur indirect, et la cour ne manque pas de détailler les éléments de la faute qualifiée avant de distinguer les obligations particulières du maire de ses obligations générales. Le tribunal des Sables d’Olonne s’était déjà livré à cet exercice indispensable mais difficile car le particularisme des obligations n’est pas toujours aisé à discerner. Tout comme le tribunal, la cour considère, avec raison, que les obligations de police que l’article L. 2212-2 CGCT met à la charge du maire sur le territoire de sa commune sont générales, et non particulières[8] alors que les obligations fondées sur des textes spécifiques du code de l’environnement sont, elles, particulières. Il en est ainsi de celles prévues à l’article L. 125-2 du code de l’environnement, créé par la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003, relatives aux informations à dispenser dans les communes sur le territoire desquelles a été approuvé ou prescrit un plan de prévention des risques. Est également particulière l’obligation d’élaborer le DICRIM fondée sur la loi de modernisation de la sécurité civile du 13 août 2004 et les articles R. 125-10 et suivants du code de l’environnement. Les premiers juges et ceux de la cour ont dès lors une appréciation concordante de la qualification de la majorité des obligations dont la violation est reprochée au maire. La cour confirme donc qu’une obligation d’information peut être qualifiée d’obligation particulière.
Les seules divergences sont relatives à la digue, le tribunal estimant que l’obligation d’informer son propriétaire ainsi que celle de l’organisation d’un dispositif de surveillance de l’ouvrage en raison d’un arrêté de classement sont particulières alors que la cour les estime générales, mais sans que cette différence d’interprétation ait des conséquences quant au délit visé par la prévention.
Etant donné son comportement et le déni patent du risque dont il a fait preuve quant aux risques, le maire ne pouvait échapper au prononcé de la culpabilité, la plupart des fautes retenues par les premiers juges le sont également par la cour. Cependant, une des rares fautes non retenue – la délivrance de permis de construire non conformes au PPRI – constitue, ainsi que nous le verrons, le prélude à la relaxe de la première adjointe. La cour démontre ainsi toute son habileté stratégique dans l’atténuation de la répression et souligne les carences des services de l’Etat.
La cour suit le raisonnement des premiers juges pour retenir les fautes dont voici la litanie :
1°) L’absence d’information de la population sur les risques naturels connus dans la commune, les mesures de prévention des risques, les modalités de l’alerte, l’organisation des secours et les mesures prises par la commune pour gérer le risque.
Bien qu’une telle information était pourtant obligatoire depuis l’arrêt préfectoral du 29 novembre 2001 prescrivant l’établissement d’un PPRI, le maire n’a pas diffusé ces informations malgré la connaissance qu’il avait des risques d’inondation et de la faiblesse des ouvrages de protection, et ce malgré les rappels de la préfecture.
La cour, tout comme le tribunal, ne pouvait passer outre de telles violations du droit fondamental à l’information consacré par l’article L. 125-2 alinéa 1 du code de l’environnement. Elle renvoie aux motifs détaillés du jugement du tribunal qui reprend de nombreux extraits d’audience pour établir les éléments de cette faute du maire. Il s’avère que le maire a privé ses administrés d’une information importante sur les risques auxquels ils étaient exposés et cette faute procède pour la cour « d’une légèreté et d’une négligence gravement condamnable » en lien avec les décès.
2°) L’absence de l’information biennale de la population exigée par l’article L. 125-2 alinéa 2 du code de l’environnement.
Cette information a été totalement négligée, la faute du maire est délibérée.
3°) Le défaut d’établissement du DICRIM, document rendu obligatoire par le code de l’environnement suite à la prescription du PPRI (art. R. 125-10 et s. portant application de l’art. L. 125-2).
La cour souligne que le prévenu qui avait bien l’autorité, les compétences et les moyens d’établir le document ne « justifie pas même avoir tenté de le faire » ! Faute délibérée encore !
4°) Le défaut d’installation des repères de crue
Là encore, l’obligation est imposée par le code de l’environnement (art. L. 563-3) et la cour déplore le manque de curiosité et l’atonie sur le sujet de l’information au risque majeur d’inondation.
5°) Le défaut d’élaboration de diagnostic de vulnérabilité des habitations situées derrière la digue.
René M. n’a jamais donné suite à la demande du préfet concernant le lancement d’une étude pour recenser les bâtis concernés et en évaluer la vulnérabilité. La faute est caractérisée.
6°) Le défaut d’information des risques réels et sérieux d’inondation dès le 26 février 2010.
Totalement hermétique aux risques auxquels sa commune était exposée, le maire a fait preuve du même aveuglement à l’annonce de la survenance de la tempête. Il ne s’est nullement inquiété des annonces de tempête émises dès le 26 février 2010 par Météo France, pas davantage des bulletins Météo du 27 février décrivant l’arrivée d’un événement de type violent, une tempête de force et d’ampleur peu commune devant toucher la Vendée le 28 février à 0h. L’avis de submersion marine émis par le Service interrégional marine de Brest le 27 février à 9h avec de fortes vagues entre l’estuaire de la Loire et l’anse de L’Aiguillon-sur-mer avec une surcote entre 80 cm et 1m ne l’a pas ému.
Pire encore, René M. n’a pas tenu compte de l’appel vocal envoyé sur son GSM par la sous-préfecture, il n’a pas réceptionné le fax envoyé à la mairie, ni le message envoyé à la mairie par le Service interministériel départemental de la protection civile alors qu’il s’était pourtant rendu à la mairie.
Le passage en vigilance rouge ne l’a pas affecté et le maire a continué à ignorer les annonces ainsi qu’un second fax et un second appel téléphonique de la sous-préfecture aux alentours de 17h.
La cour reprend cette constatation effroyable du tribunal : pour le prévenu « le 27 février 2010 a été un samedi comme un autre ».
Pour sa défense, René M. soutient que seul le représentant de l’Etat est compétent pour prendre les mesures nécessaires face à un danger qui dépasse les limites de la commune, cet argument est rejeté par la cour qui estime que le maire était la personne la mieux placée pour comprendre la situation de sa commune.
Rien d’étonnant à ce que, face à la totale inertie du maire, la cour conclut à « une faute caractérisée qui exposait autrui à un risque physique grave prévisible par lui ».
7°) L’absence d’établissement d’un Plan de secours pour la commune.
La municipalité n’a jamais établi un tel plan de secours, ce qui constitue une faute caractérisée du maire.
8°) L’absence d’établissement d’un Plan communal de sauvegarde institué par la loi de modernisation de la sécurité civile du 13 août 2004 (art. 13).
Le PCS n’a jamais vu le jour malgré l’aide proposée par la préfecture alors que l’établissement de ce plan s’imposait au maire aux termes de l’article L. 2212-2-5° CGCT, la faute est caractérisée.
9°) L’absence d’organisation d’un dispositif particulier de surveillance de la digue entre le 27 et le 28 février 2010.
Malgré les alertes reçues et la connaissance qu’avait le maire de la vulnérabilité de l’ouvrage, aucun dispositif n’avait été mis en place pour surveiller l’évolution du phénomène météorologique. Pourtant, la digue, devenue d’intérêt public, aurait dû être surveillée. Par ailleurs, les équipes de secours eurent à déplorer des pertes de temps cruciales en raison de l’absence de dispositif, il n’y avait aucune cellule de vigilance et pas un seul élu de permanence.
La faute caractérisée est établie.
Au total, la cour d’appel de Poitiers confirme neuf des fautes établies par le tribunal des Sables d’Olonne. Cette accumulation de fautes est plus que suffisante pour conduire à la reconnaissance de la culpabilité du maire, indépendamment des deux fautes rejetées.
La cour en revanche rejette deux des fautes retenues par le tribunal. Le tribunal avait estimé fautif le fait que le maire n’ait pas informé le propriétaire de la digue des risques d’inondation et de l’alerte météorologique. Selon la cour, le propriétaire de la digue avait à sa disposition les informations nécessaires, la faute du maire n’est donc pas établie. Cette différence d’appréciation est sans conséquence sur la suite de l’arrêt, il n’en est cependant pas ainsi en ce qui concerne la dernière faute : alors que le tribunal avait considéré fautive la délivrance de permis de construire sans que soient respectées les règles de sécurité prescrites par l’article R. 111-2 du Code de l’urbanisme, imposant que les habitations soient édifiées à 20 centimètres au-dessus de la cote de référence du PPRI, la cour considère que le maire n’a pas commis cette faute. La motivation de la cour mérite que l’on s’y arrête car elle change la perspective des rôles de l’élu et des services l’Etat.
La délivrance des permis de construire relevait du maire mais celui-ci avait la possibilité de confier l’instruction de la demande aux services déconcentrés de l’Etat (art. R. 423-15-e du code de l’urbanisme. Ainsi, depuis 1984, une convention conclue entre la commune de la Faute-sur-Mer et le préfet de la Vendée mettait à la disposition de la commune des services de la DDE pour l’instruction des permis de construire. Les quinze permis litigieux ont tous été délivrés dans le cadre de la mise à disposition des services préfectoraux. Puis, avant la signature du permis par le maire, le dossier était examiné par la commission d’urbanisme qui émettait un avis. Françoise B., adjointe au maire et présidente de cette commission et qui avait délégation de signature pour les permis de construire, étudiait les dossiers, les rapportait à la commission et les signait.
La cour comme le tribunal soulignent les variations subies par le zonage. Le tribunal prend en compte les errements des fonctionnaires de la DDE, celle-ci ayant donné des avis favorables à des permis de construire non conformes aux préconisations du PPRI. Mais les manquements de la DDE ne conduiront cependant pas à des poursuites pénales, l’ordonnance de renvoi précisant que ce service n’avait pas de pouvoir de décision et n’émettait que des avis. C’est pourquoi le tribunal estime que les reproches faits aux agents de la DDE ne sont pas de nature à exonérer le maire qui « demeure en droit l’autorité décisionnaire dans l’octroi » des autorisations de construire. A René M. qui tentait de se défendre en prétendant n’avoir compris toutes les préconisations relatives aux permis de construire, le tribunal avait rétorqué : « lorsqu’un responsable ne sait pas ou ne maîtrise pas une question de sa compétence et de sa stricte responsabilité, il cherche et il exige une réponse avant de commettre une erreur » ! Au demeurant, les dispositions sont claires : « la cote du plancher du 1er niveau aménagé sera fixé à 0,20 mètre au-dessus de la cote de référence du PPRI ». Cette cote de référence avait bien été expliquée aux élus par les cadres de la DDE. La faute du maire est donc caractérisée.
La cour a une approche totalement différente de celle du tribunal. Si elle reconnaît que « juridiquement, la mise à disposition des services préfectoraux intervenue n’a opéré aucun transfert de compétence quant à la charge de la décision finale », elle affirme pourtant « qu’en ce remettant à l’Etat, dans le cadre d’une procédure légalement prévue, René M. n’a pas commis de faute caractérisée ».
Pour justifier cette approche surprenante en droit, la cour s’est livrée plus haut à une sévère critique du fonctionnement des services de la DDE en précisant que « le PPRI est de la responsabilité de l’Etat et il est mis en oeuvre par la préfecture. C’est elle qui sait ce que le projet en cours contient. Par rapport à celle de la commune, la connaissance des services préfectoraux prévaut à cet égard ». Ainsi, le dysfonctionnement, manifeste, des services de l’Etat, exonère l’élu qui est pourtant le seul compétent pour délivrer les permis. Curieusement, lorsqu’il s’agit de la sécurité des habitants de sa commune, le maire refuse de tenir compte des avertissements et injonctions en provenance de ces services en lesquels il montre à l’inverse une confiance aveugle pour l’instruction des demandes de permis pour de nouveaux immeubles. Une question se pose : en rejetant cette faute du maire, ce qui est sans effet sur le prononcé de sa culpabilité, la cour a-t-elle voulu stigmatiser le fonctionnement défaillant de l’administration[9] ou bien a-t-elle cherché un moyen d’écarter, au-delà de la faute du maire, celle de Françoise B., présidente de la commission d’urbanisme ?
Deux des fautes confirmées étant délibérées (la violation de l’obligation biennale d’information et le défaut d’établissement du DICRIM) les circonstances aggravantes sont retenues.
Ces mêmes fautes constituent également un des éléments de qualification de l’infraction de mise en danger d’autrui. La cour estimant, avec raison, que ces deux violations étaient porteuses d’un risque direct de mort et que l’élu connaissait le risque majeur auquel sa commune était exposée, tous les éléments de l’infraction sont réunis.
La sanction décidée par la cour ne sera pas fonction de la gravité des fautes commises.
B. La peine revisitée
Le tribunal avait tenu compte des circonstances aggravantes pour aller au-delà du maximum de la peine prévue et condamner le maire à quatre années de prison ferme. Cette lourde peine, totalement inédite s’agissant d’un élu, n’a pas été maintenue en appel. La diminution drastique de la peine d’emprisonnement demandait cependant une justification.
Le premier argument de la cour est celui de la pluralité des causes. La cause première de la catastrophe est effectivement le déchaînement des forces de la nature. Précisons que cette cause ne saurait constituer un cas de force majeure exonératoire[10], le risque était connu et annoncé il n’était donc nullement imprévisible, par ailleurs une évacuation de la population aurait permis d’éviter le drame, il n’y avait donc pas davantage irrésistibilité ou inévitabilité[11]. Une autre cause réside dans les fautes de tiers lesquels, selon la cour ont largement leur part dans le dommage, soulignant ainsi encore les carence des services de l’Etat.
Le deuxième argument réside dans le fait que le maire n’a pas privilégié ses intérêts personnels et ne s’est pas enrichi aux dépends de ses administrés. Il est vrai que le maire n’a été motivé que par une seule chose : le développement de l’urbanisation de sa commune.
D’autres arguments sont tirés de la personnalité du prévenu. Ainsi, la rigidité de son caractère et son incapacité de se remettre en cause ne fait pas disparaître la nature involontaire des infractions qu’il a commises. Voici un argument fort peu convaincant, car l’échelle des peines est précisément celle des infractions non intentionnelles, avec de surcroit des circonstances aggravantes. L‘attitude à l’audience du prévenu est également prise en compte, la cour avait noté préalablement que lors de l’audience devant la cour, René M. a manifesté les prémices d’une évolution vers une prise de conscience de la réalité des risques en disant « qu’on ne pouvait imaginer… mais que évidement on aurait dû faire plus ». Pour justifier une peine modérée la cour avance que le maire « ce qui apparaît comme une évolution favorable dans sa prise de conscience de ses responsabilités quant aux conséquences du désastre et de l’expression de sa compassion pour les victimes et parties civiles ». Il est vrai que le déni de sa responsabilité devant le tribunal n’avait pas plaidé en sa faveur.
La peine passe donc de quatre années de prison ferme à deux ans avec sursis. Voici un message rassurant pour les maires mais guère favorable à la prévention des risques majeurs.
A titre complémentaire, et sans motivation, la cour prononce également à l’encontre de René M. « l’interdiction définitive d’exercer une fonction publique telle que prévue à l’article 221-8.1° du code pénal ». La cour a commis une erreur matérielle : dans la numérotation actuelle du code pénal, il s’agit de l’article 221-9.1°. Cette peine complémentaire prive le maire du droit de briguer un cinquième mandat et doit déboucher sur une destitution d’office de son mandat de conseiller municipal. Elle met les habitants de La-Faute-sur-Mer à l’abri d’autres visions urbanistiques, et constitue bel et bien un camouflet infligé à l’élu. Tout risque de récidive est maintenant écarté, mais il y aura tout de même eu quatre mandats d’impérities.
II. La relaxe des autres prévenus
Le maire est le seul prévenu condamné en appel, bénéficient d’une relaxe tant la première adjointe (A) que les autres prévenus (B).
A. Le relaxe de la première adjointe
La situation de la première adjointe est particulière. Elle préside la commission de l’urbanisme qui délivre les permis de construire. Elle est propriétaire avec ses fils de plusieurs terrains constructibles situés en zone à risques et lotisseur, avec eux, de ces parcelles. Elle est également professionnelle de l’immobilier depuis 1980, gérante d’une agence à La-Faute-sur-Mer ; elle possède des parts dans la SARL Babin Immobilier. Depuis son élection en 1989, elle a commercialisé plus de cent terrains. Un des projets de lotissement, à lui seul, représentait plus d’1,7 millions d’euros de chiffre d’affaires. Elle a, en particulier, donné en location une maison située en zone inondable dont elle est propriétaire dans laquelle les locataires sont décédés lors de la tempête. En tant qu’élue, elle a personnellement présidé les séances de la commission d’urbanisme au cours desquelles étaient examinés les projets de lotissement des terrains dont elle est propriétaire en indivision et donc les demandes de permis de construire déposées par son fils, Philippe, par la SARL Babin Immobilier ou par les acheteurs des terrains de son fils. A l’évidence, on ne peut nier l’intrication entre les fonctions de l’élue et sa vie personnelle.
En première instance, le tribunal l’avait condamnée pour faute délibérée et mise en danger d’autrui pour ses activités d’élue, pour faute caractérisée quant à la location de sa maison et prononcé une peine de deux ans de prison et une amende de 75 000 euros.
C’est sur le cas de Mme Françoise B. que l’arrêt de la cour, très bref en ce qui concerne cette prévenue, et la décision du tribunal présentent les plus nettes divergences.
S’agissant des rapports entre les fonctions à la municipalité et la situation familiale de Mme B., le tribunal met en exergue « la porosité entre sa fonction d’élue et ses activités de lotisseur et promoteur ». La cour, au contraire, refuse catégoriquement de tenir compte de la situation personnelle de la prévenue sous prétexte « qu’il n’est pénalement reproché à Françoise B. ni d’avoir commis des détournements ou des abus en usant de ses fonctions électives, ni d’avoir privilégié ses intérêts au détriment de ses concitoyens, ni de s’être enrichie à leurs dépens, ni même d’avoir pris illégalement des intérêts dans des opérations qu’elle avait à connaître dans le cadre de ses activités municipales ». Faut-il en déduire qu’à défaut de poursuites pour conflit d’intérêt la situation personnelle d’un élu ne peut être prise en compte pour apprécier ses décisions au sein du conseil municipal ?
Ce point de vue rejaillit inévitablement sur l’appréciation des comportements reprochés à la présidente de la commission d’urbanisme et, comme cela était prévisible, l’absence de faute du maire quant à la délivrance des permis de construire profite à sa première adjointe car les motifs qui ont conduit à écarter la faute caractérisée dans la délivrance des permis de construire pour le maire « doivent être repris en ce qui concerne Françoise B. laquelle se trouvait à cet égard dans la même situation que le maire ». Alors que le tribunal avait considéré qu’elle a « une expérience et une compétence en urbanisme qui excèdent sans doute celles des instructeurs de la DDE, simples agents de catégorie C de la fonction publique, et possède tous les moyens intellectuels pour comprendre facilement et rapidement la notion de cote de référence », la cour ne prend pas cet élément en compte. Ainsi, le comportement des élus est apprécié uniquement par rapport à leurs fonctions en faisant abstraction de leur environnement familial ou professionnel ?
A vrai dire, la cour prend bien en compte la profession de la prévenue mais pour appuyer sa relaxe quant aux poursuites pour l’homicide involontaire de ses locataires : « On peut dès lors supposer, compte-tenu da sa pratique professionnelle de promoteur et d’agent immobilier, que si elle avait eu conscience qu’elle exposait physiquement ses locataires, ou plus prosaïquement qu’elle compromettait son investissement financier et risquait de voir sa responsabilité mise en cause, elle n’aurait jamais fait construire une habitation dans cette zone et ne l’aurait jamais donnée en location ».
Ainsi, malgré les intérêts familiaux et professionnels de la présidente de la commission d’urbanisme ainsi que ses compétences professionnelles, elle est relaxée de tous les chefs de poursuite.
B. Les relaxes des autres prévenus
Deux personnes morales sont prévenues, la SARL TDA, constructeur d’une maison de plein pied et la SARL CDA qui est intervenue en sous-traitance dans cette construction. Elles étaient dirigées au moment des faits par Patrick M. , conseiller municipal, décédé en cours d’instance. La cour observe que, bien que membre de la commission d’urbanisme, sa connaissance quant à l’altimétrie exigée par le PPRI, ne peut être présumée. Cherchant à se renseigner auprès des autorités administratives compétentes, il n’a obtenu aucune réponse. En l’absence de faute de leur dirigeant, la cour relaxe les deux personnes morales en appliquant strictement l’article 121-2 du code pénal.
Restait encore à la cour à se pencher sur le cas de Philippe B., président de l’ASA des Marais, association propriétaire de la digue Est destinée à protéger la commune des inondations et classée comme intéressant la sécurité publique. C’est uniquement en cette qualité qu’est poursuivi le fils de la première adjointe et non en tant que professionnel de l’immobilier. Il est prévenu d’homicide involontaire pour n’avoir pas mis en place une surveillance efficace de la digue que ce soit de manière générale ou la nuit de la tempête. La cour insiste sur le fait qu’il ne lui est pas reproché « une quelconque collusion frauduleuse lucrative avec son entourage et les autorités municipales ». Condamné en première instance à 18 mois d’emprisonnement, le prévenu est relaxé en appel, la motivation de la cour étant détaillée. Au tribunal qui avait relevé que le prévenu avait « le même degré d’information sur le risque d’inondation que sa mère et René M.. Ce risque incluait évidemment la question de la fragilité de la digue » la cour rétorque qu’il « n’était pas un élu local, il n’avait aucune fonction publique locale. Il ne peut être déduit de ses liens de parenté avec Françoise B. qu’il connaissait le contenu du projet de PPRI ».
S’agissant de la nuit de la tempête, il avait eu connaissance de l’approche de celle-ci par les médias et avait interrogé le maire lequel ne lui avait pas donné de consignes particulières ni signaler des mesures spéciales à prendre. In fine, Philippe B. « a eu, en ce qui concerne la surveillance de la digue qu’elle soit permanente ou ponctuelle le soir de la tempête, une conduite normalement diligente au regard de ses charges, de ses compétences, de ses pouvoirs et des moyens qu’il avait à sa disposition ».
Des trois personnes condamnées en première instance, seule la culpabilité du maire est confirmée par la cour.
III. L’action civile
Contrairement au tribunal, la cour décline sa compétence au profit des juridictions administratives (A) avant de se prononcer sur le fondement de l’article 475-1 du code de procédure pénale (B).
A. Le renvoi à la juridiction administrative pour la réparation
Le tribunal avait jugé que les fautes du maire ainsi que celles de la première adjointe sont « détachables du service » ce qui a eu pour conséquence, pour ce qui est des intérêts civils, le rejet par le tribunal des exceptions d’incompétence soulevées au profit du tribunal administratif. En vertu de la séparation des pouvoirs le juge pénal n’est pas en principe compétent pour se prononcer sur les intérêts civils lorsque des agents publics sont en cause[12] et seule une faute détachable du service peut donner une telle compétence au juge judiciaire[13]. Il arrive que l’exception d’incompétence ne soit pas soulevée et que le juge judiciaire statue sur les intérêts civils[14] ce qui n’est pas le cas dans cette affaire. En matière d’infraction non intentionnelle, l’exception d’incompétence au profit d’un élu n’avait, à notre connaissance, jamais été rejetée.
La cour de Poitiers infirme sur ce point la décision des premiers juges. Pour elle, les fautes du maire, malgré leur exceptionnelle gravité, ont été commises dans l’exercice de ses fonctions et comme il n’a pas tiré de bénéfice patrimonial personnel de l’urbanisation de la commune, elles ne sauraient donc être détachables du service. Ce point sera certainement soumis à l’appréciation de la Cour de cassation en raison du pourvoi formé par les parties civiles, l’Association de défense des victimes des inondations de La Faute-Sur-Mer et des environs (AVIF) et la FENVAC sur les intérêts civils.
Dès lors qu’elle avait refusé de prendre en compte les intérêts personnels de Françoise B. dans la délivrance des permis de construire, la cour ne pouvait que renvoyer les parties civiles devant le juge administratif. Il convient toutefois de noter que la cour, avant ce renvoi, répond au préalable à la demande des parties civiles sollicitant le bénéfice de l’article 470-1 du code de procédure pénale. Cette disposition permet au juge qui prononce une relaxe en cas de poursuites pour infractions non intentionnelles de rester compétent pour accorder réparation en application des règles du droit civil. La demande des parties civiles aurait également pu avoir pour fondement l’article 4-1 du code de procédure pénale. Cette disposition, introduite par la loi du 10 juillet 2000 va au-delà de l’article 470-1 puisqu’elle permet au juge de reconnaître une faute civile malgré l’absence de faute pénale[15]. Or, c’est bien sur la faute civile que s’exprime la cour. Alors qu’elle avait été très laconique sur la responsabilité pénale de l’élue, elle apporte un complément non négligeable quant à son opinion sur le comportement de celle-ci. Il est ainsi précisé dans l’arrêt que l’octroi de la délivrance d’un permis de construire « relevait, par délégation, de ses seuls pouvoirs et que, de fait, telle qu’elle était donnée, cette autorisation était porteuse de risques identifiés au niveau de la sécurité, en particulier un risque majeur d’inondation (…) Son manque de curiosité et l’absence d’investigation consécutive sur le sens de la nouvelle norme portée sur le permis de construire constituaient des négligences fautives».
Le juge judiciaire, incompétent pour se prononcer sur la réparation, donne toutefois son avis sur celle-ci en relevant des négligences fautives. Le juge administratif aura-t-il la même approche ?
B. Les condamnations au paiement des frais irrépétibles
La cour se prononce ensuite sur l’application de l’article 475-1 du code de procédure pénale qui lui permet d’allouer aux parties civiles la somme qu’elle détermine au titre des frais non payés par l’Etat et exposés par celles-ci. Elle relève que la demande des parties civiles est recevable devant le juge judiciaire même dans le cas où la réparation du dommage échappe à sa compétence, ceci conformément à l’article 2 du code de procédure pénale et condamne René M. à verser diverses sommes aux parties civiles dont 50 000 euros à l’AVIF et 25 000 euros à la FENVAC.
En revanche, la cour rejette les demandes des parties civiles dirigées à l’encontre de Françoise B. en raison de sa relaxe. Pour le maire, la cour s’était fondée à la fois sur l’article 2 du code de procédure, selon lequel l’action civile en réparation du dommage causé par un délit appartient à tous ceux qui ont personnellement directement souffert de l’infraction, avant de se fonder sur l’article 475-1 du même code. Or ce dernier, depuis la loi du n° 2011-1862 du 13 décembre 2013, ne vise pas que l’auteur de l’infraction mais également « la personne condamnée civilement en application de l’article 470-1 »[16]. Françoise B. ayant, selon la cour, commis des négligences fautives, ne pourrait-elle pas être condamnée, tout comme le maire, sur le fondement de l’article 475-1, d’autant que les sommes allouées au titre de cette disposition ne sont pas des dommages-intérêts[17] ?
Emerge donc ici une fine question de compétence issue de la récente modification de la rédaction de l’article 475-1 : le juge judicaire peut-il se prononcer sur les frais irrépétibles à l’encontre d’un élu, ou d’un agent public, relaxé et qu’il estime néanmoins fautif sur le plan civil ?
Un pourvoi en cassation a bien été formé par les parties civiles, mais il ne pouvait l’être que sur les intérêts civils. Comme le parquet général ne s’est pas pourvu en cassation, les aspects pénaux de l’arrêt de la cour d’appel de Poitiers sont donc définitivement jugés.
Le message donné par la cour d’appel de Poitiers est clair : élus, dormez tranquilles, quoique condamnés, vous ne passerez pas par la case « prison » pour la violation, même délibérée, des règles de sécurité destinées à protéger vos concitoyens !
[1] Le lecteur pourra se référer à notre commentaire paru au JAC n° 150 en janvier 2015
[2] Rapport d’information n° 647 (2009-2010) de M. Alain ANZIANI, fait au nom de la mission commune d’information sur les conséquences de la tempête Xynthia, déposé le 7 juillet 2010, Xynthia : une culture du risque pour éviter de nouveaux drames. Voir égal. Le Rapport de la Cour des comptes publié le l5 juillet 2012 : Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique Xynthia et dans le Var
[3] J. Gallois, «Elus de la Faute-sur-Mer : une condamnation ferme emprunte de relativisme », Dalloz actualité, 6 jan. 2015 ; M.-C. de Montecler, « L’échec, à La Faute-sur-Mer de la démocratie locale », Dalloz actualité, 17 déc. 2014 et obs. AJDA 2014, p. 2447; A. Morel, « Tragédie de La Faute-sur-Mer », http://pnrs.ensosp.fr/Plateformes/PNJ/Actualites/TRAGEDIE-DE-LA-FAUTE-SUR-MER ; M.-F. Steinlé-Feuerbach « Xynthia : les responsabilité pénale », JAC n° 150, janv. 2015 ; K. Favro « Culture du risque… Vous avez dit culture du risque ? », JAC n° 150, janv. 2015
[4] M.-C. de Montecler, « Xynthia : la cour d’appel accorde la sursis à l’ancien maire », Dalloz actualité, 7 avril 2016
[5] F. Rolin, « L’arrêt de la cour d’appel dans l’affaire de la tempête Xynthia : un regard cru sur le fonctionnement défectueux de l’administration », Dalloz étudiant.fr, 19 avril 2016 (Le billet).
[6] Loi n° 96-393 du 13 mai 1996, J.O., 14 mai 1996, p. 7211
[7] M.-F. Steinlé-Feuerbach, « La responsabilité pénale des maires en cas de catastrophe (au regard des procès de Bruz et de Barbotan) ou la fausse nouveauté de la loi n° 96-393 du 13 mai 1996 », JCP G 1997, I, 4057
[8] Crim. 25 juin 1996, Rev. sc. crim., 1997, 106, obs. Y. Mayaud ; Crim. 23 juin 1999, Bull. n° 154 ; Crim. 18 mars 2008, Bull. n° 67
[9] F. Rolin, « L’arrêt de la cour d’appel dans l’affaire de la tempête Xynthia : un regard cru sur le fonctionnement défectueux de l’administration », préc.
[10] Cf. Inondations : responsabilités et force majeure, ss la dir. de M.-F. Steinlé-Feuerbach, Rapport pour le Ministère de l’Aménagement du Territoire et de l’Environnement, avril 2002
[11] P-H. Antonmattei, « Ouragan sur la force majeure », JCP 1996, I, 3907
[12] T. conf. 22 déc. 1880, Roucanières c/ Doniol ; CE, 14 janv. 1935, n°00820, Thépaz, Rec. CE 1935, p. 159
[13] Crim. 4 juin 2002, D. 2002, 979
[14] Il en a été ainsi dans l’affaire de l’avalanche de Montroc (le maire en ensuite bénéficié d’une amnistie) : M.-F. Steinlé-Feuerbach « Responsabilité pénale des maires : le retour à la sévérité (commentaire du jugement
rendu le 17 juillet 2003 par le tribunal correctionnel de Bonneville)», LPA 11 mai 2005, p. 13
[15] P. Jourdain, « La nouvelle définition des délits non intentionnels par la loi du 10 juillet 2000, Les conséquences de la loi du 10 juillet 2000 en droit civil », Rev. sc. crim. 2001, p. 748
[16] B. Rolland, « Catastrophes et procédures : quelques éléments récents (dont le crash du Mont Sainte-Odile) », JAC n° 120, janv. 2012
[17] Crim. 10 déc. 1990, Bull. n° 421 ; Crim. 15 janv. 1998, Bull. n° 20
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