Risque et Urbanisme : Accumulation de risques et refus de permis de construire

 

Conseil d’Etat, 16 juil. 2014, Commune de Salaise-sur-Sanne, req. n° 356643.

Florence Nicoud

Maître de conférences à l’UHA – CERDACC

 

Cet arrêt fait utilisation du dispositif de prévention des risques inscrit au code de l’urbanisme afin de confirmer le refus d’octroi d’un permis de construire pour un projet de construction de trois maisons d’habitation situé directement dans une zone à risques et donne à l’occasion un véritable vade-mecum de l’application de l’article R. 111-2 du code de l’Urbanisme.

 

Mots-clefs : risque – urbanisme – permis de construire – plan de prévention des risques – sécurité publique.

 

Pour se repérer

M. A. B. souhaitait construire trois maisons d’habitations et sollicitait à cet effet un permis de construire de la part de la commune de Salaise-sur-Sanne. Or, le maire de la commune, par un arrêté en date du 3 août 2007 lui refusa l’octroi du permis, en se fondant sur l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme[1], en raison de l’exposition du terrain et de la construction envisagée à un nombre trop important de risques et de nuisances en tout genre. Le projet de construction devait en effet se développer à 50m d’un pipeline de transport de propylène, 15m d’une canalisation de transport de gaz naturel sous haute pression, 35m du bord de la chaussée de l’autoroute A7 et se voyait de surcroît surplombé par deux lignes à haute tension, le tout se situant qui plus est dans une zone inondable.

Non content de cette décision administrative de refus, M. A. B. formait un recours en excès de pouvoir contre cet acte devant Tribunal administratif de Grenoble, lequel, par un jugement en date du 18 novembre 2010, confirmait l’arrêté refusant l’octroi du permis de construire.

Il interjetait alors appel devant la Cour administrative d’appel de Lyon, laquelle, par un arrêt du 13 décembre 2011 annulait tout à la fois le jugement de première instance et l’arrêté refusant le permis, au motif que « le cumul des situations ou nuisances (…) ne saurait, non plus que chacune d’elle prise isolément, valablement motiver la décision prise par le maire de Salaise-sur-Sanne, laquelle procède d’une inexacte application de l’article R. 111-2 […] du code de l’urbanisme ». La commune se voyait condamnée à verser au pétitionnaire la somme de 1.200 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

La commune, n’entendant pas en rester là, formait un pourvoi en cassation devant le Conseil d’Etat. Ce dernier, conformément aux dispositions de l’article L. 821-2 du code de justice administrative (CJA), réglait l’affaire au fond. Par une interprétation raisonnable de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme, la Haute Juridiction annule l’arrêt d’appel et confirme l’arrêté refusant le permis de construire, eu égard à l’atteinte à la sécurité qu’aurait pu constituer la délivrance de cette autorisation dans cet endroit particulier. Elle condamne également M. A. B. à verser à la commune la somme de 2.000 euros au titre de l’article L. 761-1 CJA.

Pour aller à l’essentiel

La question essentielle qui se posait au juge de cassation consistait à savoir de quelle manière le maire se devait d’interpréter le dispositif de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme pour rendre sa décision d’octroi ou de refus de l’autorisation de construire sollicitée, notamment lorsque la demande est située dans une zone à risques, présentant un fort danger en cas d’accident. Le Conseil considère, aux termes d’un arrêt de principe pondéré et pédagogique, que pour apprécier si les atteintes à la salubrité ou à la sécurité publique justifient le refus de permis de construire, le maire doit tenir compte « de l’effet cumulé des différents risques et nuisances auxquels serait exposée la construction projetée, même s’ils ne sont pas directement liés entre eux ; que cette exigence s’impose particulièrement dans le cas où la construction est destinée à l’habitation », ce qui était le cas en l’espèce (on peut inférer de ces mots que si le projet de construction avait concerné un bâtiment industriel ou d’exploitation, la décision du juge aurait pu être différente).

Le Conseil d’Etat procède en deux temps.

Tout d’abord, il rappelle l’existence et donc la possibilité pour l’autorité administrative de refuser le permis (ou de l’assortir de prescriptions spéciales) pour des raisons de salubrité et de sécurité publique, lorsque l’occurrence de la réalisation du risque est élevée.

Ensuite, il indique la manière dont doit être interprété cette atteinte possible à la sécurité, en relevant que l’accumulation des différents risques auxquels seraient exposés les occupants de la future construction, légitimait la prise de décision du maire. Il dresse alors la liste des différents risques en présence, qu’il s’agisse du risque technologique (lié au site chimique proche de la construction, le terrain étant situé dans une zone couverte par un PPRNP), du risque lié à la possible rupture du pipeline, de celui attaché à la rupture de la canalisation de gaz, du risque résultant de la présence de lignes à haute tension, des nuisances acoustiques très élevées résultant de la proximité avec l’autoroute et enfin du risque inondation (le terrain se situant en zone inondable B2 du PPRNP, zone notamment exposée à des crues et débordements). Pour la Cour, le terrain en cause était donc directement exposé à une « concentration exceptionnelle de risques et nuisances », sans que la possibilité de prescriptions spéciales mentionnées dans l’octroi éventuel de l’autorisation n’ait pu changer l’occurrence du risque et donc les conséquences très graves pour les habitants en cas de survenance d’un accident.

La Cour de Lyon avait eu pour sa part une autre interprétation du dispositif anti-risque de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme en estimant d’une part que la demande du pétitionnaire ne contrevenait à aucune réglementation en vigueur et d’autre part, qu’il résultait de la configuration des lieux, une probabilité très faible de réalisation d’un quelconque accident sur cette parcelle (en s’appuyant sur les documents de la direction régionale de l’industrie et de la recherche de Rhône-Alpes).

Pour aller plus loin

A l’occasion de cette décision, il est possible d’en déduire que le juge administratif au moyen de la mise en œuvre d’un contrôle normal sur le refus d’autorisation de construire effectue en réalité un contrôle strict sur la sécurité de la zone en question, en ayant recours à une interprétation somme toute assez large de la notion de risque.

Si ce type de contrôle est classique[2], l’interprétation donnée par le juge de la notion de risque semble, elle, tout de même assez singulière. En effet, comment ne pas adhérer au mécontentement du pétitionnaire qui, alors même que son projet de construction de maison d’habitation respecte la réglementation d’urbanisme en vigueur, se voit contraint d’abandonner son projet en raison d’un trop fort danger dans la zone concernée. Cette décision est alors à rapprocher d’autres décisions du juge administratif déployant une politique assez large de prise en compte des risques dans le droit des autorisations de construire. Il a ainsi pu être jugé par la Cour administrative d’appel de Bordeaux que le permis de construire peut être refusé lorsqu’il apparaît dans l’atlas départemental des risques et dans le projet de plan de prévention des risques que le terrain d’assiette du projet fait partie d’un massif forestier soumis à un risque d’incendie important. Et cela, bien que deux constructions soient en cours de réalisation dans la zone, que le règlement du POS de la commune ne faisait pas mention de ce risque de feu, qu’aucun incendie ne s’était déclaré dans le secteur et qu’enfin le SDIS n’avait pas émis un avis défavorable lors de l’instruction du permis[3]. Dans le même ordre d’idées, le Conseil d’Etat a pu juger qu’était légal le refus de permis de construire dans une zone soumise à des risques de feux de forêt, même si le permis ne portait que sur l’extension d’un bâtiment d’habitation préexistant, compte-tenu du fait que cette extension (passage de 45m2 à 119m2) avait pour effet d’accroître la capacité d’accueil de l’habitation, ce qui pouvait alors créer des risques supplémentaires d’incendie[4].

Il est alors possible de rappeler que le droit de l’urbanisme d’hier comme celui d’aujourd’hui constitue bien une forme de réglementation de police administrative visant notamment à organiser de la façon la plus harmonieuse et la plus sécuritaire qu’il soit, l’espace urbain, au risque de porter éventuellement atteinte au droit de propriété et à la liberté d’entreprendre. Ici, en refusant le permis de construire en raison de la surexposition du projet de construction d’habitation à des dangers et risques en tout genre, la Haute Juridiction n’en vient-elle pas finalement à vouloir protéger le pétitionnaire contre lui-même, ceci au nom de la sécurité publique.

[1] « Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales s’il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d’autres installations ». Cet article fait partie du Règlement National d’Urbanisme, est d’ordre public, ce qui signifie qu’il s’applique même sur le territoire de la commue dotée d’un POS, PLU ou de tout autre document en tenant lieu.

[2] D’après une jurisprudence constante, en cas de refus par exemple de permis de construire, le juge administratif effectue un contrôle normal sur la décision de refus : v. CE, 16 oct. 1974, Coopérative agricole des producteurs du Gâtinais, Dr. Adm., 1974, n° 372, alors qu’en cas d’octroi de l’autorisation, il n’exercera qu’un contrôle restreint de l’erreur manifeste d’appréciation.

[3] CAA Bordeaux, 29 déc. 2005, Sté La Forêt, req. n°  02BX01671.

[4] CE, 1er mars 2004, Cne de Villelaure, req n° 209942.

 

 

Le : 19/12/2014

Conseil d’État

N° 356643

ECLI:FR:CESSR:2014:356643.20140716

Inédit au recueil Lebon

6ème et 1ère sous-sections réunies

M. Jean-Baptiste de Froment, rapporteur

Mme Suzanne Von Coester, rapporteur public

HAAS ; LE PRADO, avocat(s)

lecture du mercredi 16 juillet 2014

REPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Vu le pourvoi sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 10 février et 11 mai 2012 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, présentés pour la commune de Salaise-sur-Sanne, représentée par son maire ; la commune de Salaise-sur-Sanne demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler l’arrêt n° 11LY00216 du 13 décembre 2011 par lequel la cour administrative d’appel de Lyon a annulé, à la demande de M. A…B…, d’une part, le jugement n° 0704716 du 18 novembre 2010 par lequel le tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa demande tendant à l’annulation de l’arrêté du 3 août 2007 du maire de la commune requérante lui refusant le permis de construire un ensemble de trois maisons d’habitation sur un terrain situé au lieu-dit “ Peillard “ , d’autre part, l’arrêté mentionné ;

2°) réglant l’affaire au fond, de rejeter l’appel de M. B…;

3°) de mettre à la charge de M. B…la somme de 3 500 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu le code de l’urbanisme ;

Vu le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

– le rapport de M. Jean-Baptiste de Froment, maître des requêtes,

– les conclusions de Mme Suzanne von Coester, rapporteur public ;

La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à Me Haas, avocat de la commune de Salaise-sur-Sanne et à Me Le Prado, avocat de M. B…;

1. Considérant qu’il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que, par un arrêté du 3 août 2007, le maire de Salaise-sur-Sanne a refusé de délivrer à M. B… un permis de construire un ensemble de trois maisons d’habitation sur un terrain situé au lieu-dit “ Peillard “ ; que le maire s’est fondé sur les dispositions de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme, compte tenu de l’accumulation des risques et des nuisances de diverses natures auxquels les futurs occupants des habitations seraient exposés ; que, par un jugement du 2 octobre 2007, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté la demande de M. B…dirigée contre cet arrêté ; que par un arrêt du 22 novembre 2011, contre lequel le maire de Salaise-sur-Sanne se pourvoit en cassation, la cour administrative d’appel de Lyon a annulé ce jugement ainsi que l’arrêté attaqué ;

Sur le pourvoi :

2. Considérant qu’aux termes de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : “ Le permis de construire peut être refusé ou n’être accordé que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation ou leurs dimensions, sont de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique. Il en est de même si les constructions projetées, par leur implantation à proximité d’autres installations, leurs caractéristiques ou leur situation, sont de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique “ ; qu’il appartient à l’autorité d’urbanisme compétente et au juge de l’excès de pouvoir, pour apprécier si les risques d’atteintes à la salubrité ou à la sécurité publique justifient un refus de permis de construire sur le fondement de ces dispositions, de tenir compte tant de la probabilité de réalisation de ces risques que de la gravité de leurs conséquences, s’ils se réalisent ;

3. Considérant qu’il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que l’arrêté attaqué mentionne la présence au voisinage du terrain d’assiette du projet litigieux d’un pipeline de propylène et d’une canalisation à haute pression de gaz naturel et indique que les occupants d’une construction édifiée à cet endroit seraient exposés, en cas de rupture accidentelle des ouvrages, aux effets dommageables irréversibles des explosions ou émanations en résultant ; que, pour écarter l’existence d’une atteinte à la sécurité publique, la cour s’est fondée sur un document de la direction régionale de l’industrie et de la recherche de Rhône-Alpes évoquant une probabilité particulièrement faible de sinistre et un avis des gestionnaires de ces équipements relevant que le projet était conforme à la réglementation en vigueur ; qu’il résulte de ce qui a été dit au point 2 qu’en se prononçant ainsi, sans tenir compte, ainsi que l’y invitait la commune, de la gravité des conséquences d’un éventuel accident, la cour a entaché son arrêt d’une erreur de droit ; que par suite et sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens du pourvoi, la commune de Salaise-sur-Sanne est fondée, pour ce motif, à demander l’annulation de l’arrêt qu’elle attaque ;

4. Considérant qu’il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de régler l’affaire au fond en application des dispositions de l’article L. 821-2 du code de justice administrative ;

Sur la requête d’appel:

5. Considérant, en premier lieu, que le moyen tiré du caractère incomplet des visas du jugement n’est pas assorti des précisions de nature à permettre d’en apprécier le bien-fondé ;

6. Considérant, en deuxième lieu, qu’il appartient aux parties de présenter leurs moyens de façon suffisamment précise et dépourvue d’ambiguïté pour permettre au juge administratif d’en apprécier la portée exacte ; qu’il ne ressort pas des mémoires de première instance que le requérant aurait expressément soulevé devant le tribunal administratif, qui n’était pas tenu de répondre à tous ses arguments, un moyen tiré du détournement de pouvoir ; que, compte tenu de la teneur des écritures qui lui étaient soumises, le tribunal administratif a suffisamment motivé son jugement ;

7. Considérant, en troisième lieu, que, eu égard à l’objet et à la portée des dispositions de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme, pour apprécier si les atteintes à la salubrité ou à la sécurité publique sont de nature à justifier un refus du permis de construire, l’autorité compétente doit tenir compte, le cas échéant, de l’effet cumulé des différents risques et nuisances auxquels serait exposée la construction projetée, même s’ils ne sont pas directement liés entre eux ; que cette exigence s’impose particulièrement dans le cas où la construction est destinée à l’habitation ; que cette autorité est fondée à refuser le permis sollicité dès lors que l’addition de ces risques ou nuisances serait de nature à compromettre gravement les conditions et le cadre de vie des futurs occupants quand bien même aucun d’entre eux ne serait de nature, à lui seul, à justifier ce refus ;

8. Considérant qu’il ressort des pièces du dossier que le projet est situé en zone Z2 du plan de prévention des risques naturels prévisibles, correspondant aux risques technologiques majeurs liés aux sites chimiques voisins, qu’il est implanté à environ 50 mètres d’un pipeline de transport de propylène, soit dans une zone de dangers très graves pour la vie humaine en cas d’accident sur la canalisation, et à 15 mètres environ d’une canalisation de transport de gaz naturel sous haute pression, soit dans une zone de danger correspondant aux premiers effets létaux en cas de rupture de la canalisation, que le terrain d’implantation du projet est surplombé par deux lignes électriques à haute tension et que le projet est situé à 35 mètres environ du bord de chaussée de l’autoroute A7 et à environ 62 mètres de l’axe de celle-ci, dans une zone de nuisances acoustiques très élevées ; qu’enfin, le projet se situe également en zone inondable B2 du plan de prévention des risques naturels prévisibles, exposée en cas de crue à des débordements ;

9. Considérant qu’en raison de la concentration exceptionnelle de risques et nuisances énumérés au point précédent, à laquelle les occupants de la future construction seraient exposés et qui est manifestement de nature à compromettre gravement leurs conditions et cadre de vie, sans qu’il puisse y être efficacement remédié par des prescriptions spéciales, le maire, nonobstant la circonstance avancée par le requérant que le projet ne contreviendrait à aucune des différentes réglementations en vigueur et que les risques ou nuisances liés aux ondes électromagnétiques émises par les lignes électriques à haute tension demeureraient incertains en l’état des connaissances scientifiques, n’a pas, dans les circonstances particulières de l’espèce, commis d’erreur d’appréciation en refusant de délivrer le permis de construire sollicité ;

10. Considérant que le détournement de pouvoir allégué n’est pas établi ;

11. Considérant qu’il résulte de ce qui précède que M. B…n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué du 2 octobre 2007, qui est suffisamment motivé, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa demande tendant à l’annulation de l’arrêté du maire de Salaise-sur-Sanne du 3 août 2007 ;

Sur les conclusions présentées au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

12. Considérant que les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Salaise-sur-Sanne, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, les sommes que demande M. B…au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ; qu’il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de M. B…la somme de 2 000 euros, qui sera versée à la commune de Salaise-sur-Sanne au même titre ;

D E C I D E :

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Article 1er : L’arrêt du 13 décembre 2011 de la cour administrative d’appel de Lyon est annulé.

Article 2 : La requête présentée par M. B…devant la cour administrative d’appel de Lyon et ses conclusions tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : M. B…versera à la commune de Salaise-sur-Sanne une somme de 2000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : La présente décision sera notifiée à la commune de Salaise-sur-Sanne et à M. A…B…. Copie en sera adressée pour information à la ministre du logement et de l’égalité des territoires.