Nucléaire civil et responsabilités liées aux déchets radioactifs
Séminaire du CERDACC, 30 avril 2015
Ayant trouvé un nouvel écho depuis la catastrophe de Fukushima survenue en mars 2011 et largement relayés par les médias, les débats relatifs à la pertinence de recourir au nucléaire se sont multipliés et les éléments influençant l’engagement d’un démantèlement restent nombreux. En effet, que l’on prône la sortie progressive du nucléaire ou que l’on défende le développement du parc nucléaire français, force est de constater que près de 80% de la production énergétique française est aujourd’hui issue de la filière nucléaire.
Ainsi, au-delà du processus de mise à l’arrêt d’une centrale nucléaire, se pose inéluctablement la question du devenir de ces déchets nucléaires issus de l’exploitation ou du démantèlement d’une telle infrastructure.
Ce séminaire, organisé par le Centre Européen de recherche sur le Risque, le Droit des Accidents Collectifs et des Catastrophes le 30 avril 2015, s’inscrit dans la suite logique des études déjà menées en novembre 2013 (cf. colloque du CERDACC, « Le démantèlement des installations nucléaires civiles », 14 novembre 2013). Cette matinée d’étude avait donc essentiellement pour objectif d’établir le cadre juridique de la gestion durable des déchets nucléaires et de cerner les problématiques relatives aux responsabilités liées à la gestion de ces déchets radioactifs.
Une présentation de l’arsenal juridique encadrant la gestion de ces encombrants déchets permettra de mieux cerner quels en sont les enjeux économiques et politiques.
I. Un cadre juridique
L’Autorité de Sûreté Nucléaire définit le démantèlement d’une installation comme « l’ensemble des opérations administratives ou techniques réalisées après la mise à l’arrêt d’une installation afin d’atteindre un état final prédéfini » ; l’ensemble de ces opérations comprenant plusieurs phases dont l’assainissement, la déconstruction et la réhabilitation du site. Les déchets issus de ce démantèlement doivent être gérés au mieux afin de respecter la sécurité, la santé des personnes et l’environnement (CE, 10 juin 2011, Comité interprofessionnel du vin de Champagne, pourvoi n°336982). D’ailleurs, si l’on observe les chiffres publiés par l’Institut de Radioprotection et de Sûreté Nucléaire (Baromètre IRSN, « La perception des risques et de la sécurité par les Français », juin 2014), 32% des personnes interrogées sont davantage préoccupées par l’impact économique et environnemental des déchets radioactifs que par la survenance d’un accident nucléaire. La gestion de ces encombrants déchets et la mise en place de filières adaptées constituent donc des enjeux majeurs.
Du point de vue communautaire, la directive 2011/70/Euratom adoptée le 19 juillet 2011 par le Conseil et établissant un cadre pour la gestion responsable et sûre du combustible usé et des déchets radioactifs, pose des obligations en matière de sûreté et impose la mise en place par chaque État membre d’un cadre juridique et politique national de gestion des déchets. Elle précise également que les États membres sont responsables en dernier ressort de la gestion du combustible usé et des déchets radioactifs, écartant ainsi toute possibilité de report de responsabilité en cas de transfert des déchets vers d’autres États (transfert possible uniquement en cas d’accord entre ces États).
D’un point de vue national, la France avait commencé à se doter de dispositions légales relatives à la gestion des déchets radioactifs avant l’intervention de la directive communautaire. En effet, la loi n°91-1381 du 30 décembre 1991 relative aux recherches sur la gestion des déchets radioactifs avait fixé un cadre juridique et créé l’Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (ANDRA). Ces dispositions législatives ont largement évolué en 2006 par l’intervention de deux lois : la loi n°2006-686 du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire et la loi de programme n°2006-739 du 28 juin 2006 relative à la gestion durable des matières et déchets radioactifs. Cette dernière, ayant fait l’objet d’une transposition dans le Code de l’environnement, prévoit également l’élaboration d’un plan national de gestion des matières et des déchets radioactifs afin de mettre en œuvre une politique durable de gestion des matières radioactives (Guillaume de Rubercy, « Le cadre juridique applicable aux déchets issus du démantèlement des installations nucléaires civiles »).
L’arsenal juridique encadrant la gestion des déchets nucléaires permet de dégager une définition de ces résidus. Le décret n°2013-1304 du 27 décembre 2013 établit des catégories de déchets en se fondant sur des critères scientifiques. On retiendra que constitue un déchet radioactif toute substance radioactive pour laquelle aucune utilisation ultérieure n’est prévue ou envisagée. Une substance radioactive contient des radionucléides dont l’activité et la concentration justifient un contrôle de radioprotection. Les déchets radioactifs ultimes sont les éléments qui ne peuvent plus être traités dans les conditions techniques et économiques du moment, notamment par extraction de leur part valorisable ou par réduction de leur caractère polluant ou dangereux (Code de l’environnement, article L 542.1-1).
Ces déchets font ainsi l’objet d’une classification selon leur activité et selon la période radioactive de manière à déterminer l’importance des protections à mettre en place. Des déchets à vie très courte aux déchets à haute activité et de vie longue, chaque catégorie est gérée dans une filière particulière et traitée selon un processus spécifique (tri, traitement, conditionnement, entreposage et stockage) (Muriel Rambour, « Les ‘‘encombrants’’ déchets du nucléaire civil »).
Au regard de ces dispositions légales, il semble que l’État et les instances de l’Union européenne ont saisi tout l’intérêt d’encadrer juridiquement la gestion de ces déchets radioactifs. D’ailleurs, le projet de loi relatif à la transition énergétique témoigne de la volonté du Ministre de l’Environnement et du Gouvernement de concentrer leurs efforts dans le sens d’une meilleure prise en compte de la gestion durable des déchets. Toutefois, la mise en place d’un encadrement juridique ne peut se faire sans la prise en compte des contingences économiques, politiques et environnementales.
II. Des enjeux politiques
Si l’instauration d’un cadre législatif permet la mise en œuvre de solutions de gestion des déchets radioactifs sur un court et moyen terme, la multiplication de ces déchets et les débats relatifs à la transition énergétique nécessitent d’approfondir la réflexion sur le devenir de ces déchets. Le stockage géologique non réversible suppose que les générations futures ne récupéreront plus les déchets enfouis et ne conserveront pas la mémoire des sites sur lesquels ces déchets ont été déposés. L’autre option est le stockage réversible qui va opposer une sûreté active et suppose la rétroaction : les générations futures seront libres de récupérer et traiter les déchets radioactifs par la découverte éventuelle de nouvelles techniques de traitement.
En définitive, la réponse à cette question du choix dans le mode de stockage revient à analyser le degré d’aversion au risque connu mais incertain de la population. Soit on raisonne en termes d’efficacité en effectuant un bilan coûts/avantages d’un stockage des déchets en profondeur au regard du coût économique d’une telle opération (approche technique), soit on préfère une approche politique ou institutionnaliste qui, en intégrant les choix collectifs, permet également une meilleure coordination entre nécessités économiques et choix politiques (Véronique Thireau, « Le traitement des déchets nucléaires par l’analyse économique »).
Là encore, le choix est fonction des impératifs économiques et financiers. En effet, que l’on opte pour la réversibilité ou non, les coûts financiers de traitement des déchets radioactifs restent pour le moins conséquents. Si l’on observe les évaluations économiques faites par les autorités suisses, le coût du traitement et du stockage des déchets radioactifs des cinq centrales actuellement en fonctionnement sur le territoire helvétique avoisinerait les 20 milliards d’euros. Il convient néanmoins de souligner que la Suisse a instauré une logique d’externalisation de la gestion des déchets en mettant en place un fonds destiné à la prise en charge des coûts de traitement des déchets, ce fonds étant alimenté par les contributions des exploitants des centrales nucléaires. Enfin, l’ensemble des questions relatives à la fermeture des centrales nucléaires ou à l’adoption d’une politique de gestion durable des déchets issus de la filière nucléaire helvète est régulièrement soumis à référendum ou relancé dans le débat public par les initiatives populaires (Céline Zuber-Roy, « Le cadre législatif suisse relatif à la fermeture des centrales nucléaires et au traitement des déchets radioactifs »).
Finalement, si l’ensemble des intervenants s’accorde à dire que les problématiques de gestion des déchets issus de la filière nucléaire doivent être saisies par le droit, le débat est aujourd’hui empreint d’incertitudes et les approches ne sont pas encore matures malgré la nécessité d’agir. Même en tentant de construire une réflexion d’ensemble en intégrant les impératifs économiques, les incertitudes environnementales, les craintes sociétales et les contraintes juridiques relatives aux responsabilités, la solution reste malaisée tant l’appréhension des paramètres de coût et de temps reste incertaine.
La multiplication des législations relatives à la gestion des déchets ne saurait trancher la question du choix des modalités de gestion. Aussi, il y a urgence d’une prise de conscience collective et dépassionnée. Il serait peut-être plus que souhaitable de s’inspirer du modèle helvétique en soumettant ces thématiques à la démocratie participative. Au-delà des contingences économiques et politiques, il ne faudrait pas omettre que ces choix sont cruciaux tant ils assujettiront les générations futures…
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