loi sur les lanceurs d alerte et l independance de l expertise en matiere de sante et d environnement les decrets enfin publies

Loi sur les lanceurs d’alerte et l’indépendance de l’expertise en matière de santé et d’environnement : les décrets enfin publiés !

 

La France se dote le 16 avril 2013 de sa première loi (n° 2013-316 – JO du 17 avril 2013) sur les lanceurs d’alerte et l’indépendance de l’expertise en matière de santé et d’environnement alors même qu’elle accuse un sérieux retard en la matière au-regard d’autres Etats, notamment le Royaume-Uni doté de la législation la plus avancée en la matière : le Public Interest Disclosure Act (PIDA) de1998. Ce dernier a par ailleurs  été fortement amendé par The Enterprise and Regulatory Reform Bill du 25 avril 2013 qui renforce encore la protection des « whistleblowers ».

Avant l’adoption du 16 avril 2013, les lanceurs d’alerte sanitaire et environnementale ne faisaient l’objet d’aucune protection. C’est l’article L. 1351-1 C.s.pub[1] créé par la loi (art. 11) qui  étend aux lanceurs d’alerte sanitaire et environnementale le dispositif de protection précédemment mis en place par la loi n° 2011-2012 du 29 décembre 2011 relative au renforcement de la sécurité sanitaire, du médicament et des produits de santé (art. L. 5312-4-2 C.s.pub – art. 43 de la loi).

Les engagements 194 et 195 du Grenelle de l’environnement proposaient la création d’une Haute autorité indépendante de médiation des conflits sur l’expertise et l’alerte environnementale et d’un Haut Conseil de l’expertise garant de la transparence, la méthodologie et la déontologie des expertises. Aucune de ces instances n’a vu le jour « eu égard aux contraintes s’exerçant sur la dépense publique » (R. DANTEC – rapport n°24 sur la proposition de loi du 9 octobre 2012). La proposition de loi initiale était relative à la création d’une Haute Autorité de l’expertise scientifique et de l’alerte en matière de santé et d’environnement. En réalité, la loi du 16 avril 2013 porte en son titre 1^er la création d’une Commission nationale de la déontologie et des alertes -CNDA (art. 2 à 7 de la loi). Une de plus ! Pourtant la ministre Delphine BATHO avait affirmé au début des débats parlementaires : « Nous serons très attentifs à ce que ce ne soit pas une commission de plus : sa création devra certainement entraîner des réorganisations ». Début 2015, nous les attendons toujours. Du même coup, l’autonomie financière de ladite commission est supprimée de la loi sans que l’on sache véritablement comment elle sera financée. Une révision de l’architecture des 1244 agences de l’Etat (dont l’empilement est dénoncé au cours des débats – cf. la séance du 21 novembre 2012 au Sénat – et qui représentaient 20% du budget de l’Etat en 2012 et de ses effectifs) devrait permettre de trouver des financements[2]. La suppression d’un grand nombre de commissions administratives à caractère consultatif dont l’existence est prévue par la loi devrait aussi apporter des solutions budgétaires. Une proposition de loi a été déposée en ce sens par le député Lionel TARDY, le 2 juillet 2014 : « La lutte contre les commissions ou instances consultatives à l’efficacité non avérée, est un combat de long terme, fait d’avancées progressives et de vigilance constante (.. 😉 », commissions  que le Général de Gaulle qualifiait de « comités Théodule» (Exposé des motifs de la proposition de loi). Depuis 2011, 180 suppressions ont été effectuées dont les dernières en date du 17 février 2014 (décret n°2014-132 – suppression de trente-trois commissions administratives à caractère consultatif.). Il reste plus de 550 comités ; le maintien de certains d’entre eux restant inexpliqué. Le ciblage non exhaustif de 43 commissions à la proposition de loi TARDY s’appuie sur l’idée que ces commissions ont tendance à ralentir les processus décisionnels. Les économies réalisées par les suppressions suggérées à la proposition de loi s’élèvent au minimum à 314 000 euros. « En résumé, l’objet de la présente proposition de loi n’est autre que de constituer un véhicule législatif participant au mouvement de rationalisation des commissions administratives, et par là-même de contribuer au « choc de simplification » dans le processus de décision ». (Exposé des motifs) Début 2015, il n’y a aucune assurance quant aux modalités de financement de la CNDA.

Cette dernière apparaît en réalité comme un vrai faux prétexte à l’indépendance de l’expertise, affublée de missions bien loin de celles inscrites initialement à la proposition de loi  BLANDIN du 28 août 2012. La loi du 16 avril 2013 est finalement perçue par la doctrine comme une loi au « titre prometteur mais un contenu décevant »^[3]. Son dispositif réglementaire se met néanmoins peu à peu en place. Il aura fallu 20 mois au pouvoir réglementaire pour parvenir à une rédaction stabilisée des décrets fixant la liste des établissements et organismes publics tenant un registre d’alerte sanitaire et environnementale, et précisant la composition et le fonctionnement de la CNDA. Ce délai est surprenant si l’on considère que le décret relatif à l’exercice du même droit d’alerte dans les entreprises de plus de 50 salariés dotées d’un CHSCT (art.8 de la loi) a quant à lui été publié le 13 mars 2014[4], moins d’un an après l’adoption de la loi. Il détermine les conditions dans lesquelles la consignation écrite d’une alerte donnée par un travailleur ou un représentant du personnel au CHSCT doit se faire (art. D. 4133-1 à 3 C. travail).

I – Le champ d’application de l’alerte sanitaire et environnementale publique défini  : 37 établissements et organismes soumis à l’obligation de tenir un registre d’alerte

La loi du 16 avril 2013 prévoit en son article 2 que la CNDA veille aux procédures d’enregistrement des alertes (Recevabilité des alertes et éléments portés aux registres tenus par les établissements et organismes publics). L’article 3 de la loi dispose que « les établissements et organismes publics ayant une activité d’expertise ou de recherche dans le domaine de la santé ou de l’environnement tiennent un registre des alertes qui leur sont transmises et des suites qui y ont été données ». Le décret d’application de cette disposition a été publié le 26 décembre 2014 (n°2014-1628). Trente-sept établissements et organismes publics (dont la liste figure en annexe du décret) ont dorénavant l’obligation de tenir un registre des alertes, dont vingt établissements intervenant dans le secteur de l’environnement et du nucléaire (ADEME, ANDRA, ANSES, CEA, IFREMER, INERIS, IRSN pour les plus connus).

Un seul registre peut être tenu de façon conjointe par plusieurs établissements ou organismes. Dans cette hypothèse, les registres sont tenus sous la responsabilité de l’établissement qui a été désigné par convention.  Les informations contenues dans le registre des alertes figurent sur des supports numériques garantissant leur intégrité et leur pérennité.

Les établissements et organismes rendent compte annuellement – ou à la demande – de la mise en place, de la tenue et du contenu des registres à la CNDA et à leur autorité de tutelle.

L’entrée en vigueur du dispositif est prévu dans les six mois à compter de la publication par la CNDA des critères qui fondent la recevabilité des alertes et les éléments qui doivent figurer dans les registres (art. 2 3° de la loi – compétences de la CNDA).

II – une composition paritaire et diversifiee en vue d’une garantie d’indépendance et d’impartialité des membres de la cnda : portée et limites du dispositif

L’article 5 de la loi annonce les règles de composition de la CNDA, composée « notamment » de :

–           députés et sénateurs,

–          membres du Conseil d’Etat et de la Cour de cassation,

–          membres du Conseil économique, social et environnemental,

–          personnalités qualifiées au titre de leurs travaux dans les domaines de l’évaluation des risques, de l’éthique ou de la déontologie, des sciences sociales, du droit du travail, du droit de l’environnement et du droit de la santé publique,

–          personnalités qualifiées appartenant à des établissements ou des organismes publics ayant une activité d’expertise ou de recherche et ayant mené des missions d’expertise collective.

L’absence de la société civile dans la composition de la CNDA est largement critiquée par la doctrine et les observateurs, même si le CESE est présent. Cette même critique vaut pour les modalités de saisine de la CNDA avec la pratique du « filtre » (art. 4 de la loi) : « Un filtre zélé  qui finit par tuer l’alerte »^[5].

Un second décret (n°2014-1629) du 26 décembre 2014 (JO du 28 décembre 2014) précise la composition de la CNDA dont la loi prévoit une représentation paritaire entre les femmes et les hommes (art. 5). A cet égard, le décret prévoit que la proportion des membres de chaque sexe ne peut être inférieure à 40%. Pour les catégories de membres comportant plusieurs représentants, l’écart entre le nombre d’hommes et de femmes ne peut être supérieur à 1 (art. 2 du décret).

Vingt-deux membres feront donc partie de la CNDA, nommés par arrêté du ministre chargé du développement durable, pour une durée de quatre ans renouvelables une fois et dont le mandat n’est pas révocable, ceci afin de garantir leur indépendance.

Les membres de la CNDA se répartissent de la façon suivante :

1° Deux députés et deux sénateurs désignés respectivement par le président de l’Assemblée nationale et le président du Sénat ;

2° Un membre du Conseil d’Etat, désigné par le vice-président du Conseil d’Etat ;

3° Un membre de la Cour de cassation, désigné par le premier président de la Cour de cassation ;

4° Quatre membres du Conseil économique, social et environnemental désignés par leur président ;

5° Un membre du Comité consultatif national d’éthique pour les sciences de la vie et de la santé, désigné par son président ;

Chacune des autorités mentionnées ci-après établit par ailleurs une liste de personnalités qualifiées à proposer respectant la parité :

6° Une personnalité qualifiée au titre de ses travaux dans le domaine de l’éthique et de la déontologie, proposée par le Défenseur des droits ;

7° Une personnalité qualifiée au titre de ses travaux dans le domaine du droit du travail, proposée par le ministre chargé du travail ;

8° Une personnalité qualifiée au titre de ses travaux dans le domaine du droit de l’environnement, proposée par le ministre chargé de l’environnement ;

9° Une personnalité qualifiée au titre de ses travaux dans le domaine du droit de la santé publique, proposée par le ministre chargé de la santé ;

10° Une personnalité qualifiée au titre de ses travaux dans le domaine de l’éthique des sciences, proposée par le ministre chargé de la recherche ;

11° Une personnalité qualifiée au titre de ses travaux dans le domaine de l’alimentation, de la santé publique vétérinaire ou de la protection des végétaux, proposée par le ministre chargé de l’agriculture ;

12° Trois personnalités qualifiées au titre de leurs travaux dans le domaine de l’évaluation des risques proposées respectivement par :

a) Le directeur général de l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail ;

b) Le directeur général de l’Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé ;

c) Le directeur général de l’Institut de veille sanitaire ;

13° Une personnalité qualifiée au titre de ses travaux de recherche dans le domaine de la santé publique et de l’environnement proposée par le président de l’Institut national de la santé et de la recherche médicale ;

14° Une personnalité qualifiée au titre de ses travaux de recherche dans le domaine des sciences sociales proposée par le président du Centre national de la recherche scientifique.

La loi (art. 6) soumet les membres de la CNDA à des règles de confidentialité, d’impartialité et d’indépendance dans l’exercice de leurs missions dans les conditions de l’article 26 de la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires. Ils sont ainsi tenus à déclaration d’intérêts « de toute nature, directs ou par personne interposée ». Cette déclaration est rendue publique. Toute situation de conflit d’intérêt interdit aux membres la participation aux travaux de la commission sous peine de sanctions pénales (Prise illégale d’intérêts – manquement au devoir de probité  – art. 432-12 al.1^er C. pén. : 5 ans d’emprisonnement et une amende de 500 000 euros).

Jean-Louis NADAL, président de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique, a remis au président de la République, le 7 janvier 2015, son rapport sur l’exemplarité des responsables publics[6] : vingt propositions pour renforcer la transparence de la vie publique et achever les réformes entreprises par les lois du 11 octobre 2013 sur la transparence de la vie publique.[7] Le principal apport du rapport réside dans la notion même d’« exemplarité ».

L’idée d’exemplarité n’est pas nouvelle. Jean-Louis NADAL rappelle qu’elle fait partie des principes du service public de l’enseignement supérieur, lequel « promeut des valeurs d’éthique, de responsabilité et d’exemplarité » (art. L.123-6 du code de l’éducation)[8]. L’État doit aussi être exemplaire dans le domaine environnemental et du développement durable. « Pour autant, la notion d’exemplarité des responsables publics, toile de fond de ce rapport, nous semble comme une relative innovation à deux égards :

–          La catégorie des responsables publics, qui n’existe en tant que telle dans aucun texte législatif ou règlementaire et est quasiment absente de la jurisprudence,

–          L’exigence d’exemplarité, ensuite, n’est pas communément formulée à l’égard des responsable publics, les notions plus traditionnelles de probité, d’impartialité  ou de déontologie  lui étant généralement préférées ».(Extraits rapport p.18)

III – Les modalités de fonctionnement de la CNDA : la consecration du statut de  chambre d’enregistrement des alertes émettant des recommandations

La section 2 du décret (art. 3 et s.) précise les règles de fonctionnement de la CNDA (sa présidence, ses réunions, la transmission des alertes, le règlement intérieur… ). Elle précise aussi les compétences attendues de la CNDA qui demeure en définitive une simple chambre d’enregistrement des alertes (art. 3 du décret : vérification de la recevabilité des alertes, transmission aux ministres compétents dans un délai de trois mois éventuellement étendu à sept mois si une instruction plus approfondie est nécessaire). L’article 15 du décret dispose (sans plus de précisions et à la suite de l’article 3 du décret) que la CNDA peut en effet « instituer en son sein des formations spécifiques pour procéder à des expertises ou à des évaluations particulières », expertises dont la loi ne précise ni l’objet (expertise sur la recevabilité de l’alerte, sur le contenu de l’alerte) ni le mode de diffusion, ni la portée. L’article 2 de la loi du 16 avril 2013 attribue à la CNDA (et à ses membres) un rôle qui n’est pas a priori celui d’un « organisme expert ». Ceci est pour partie confirmé à l’article 9 du décret qui évoque le procès-verbal de la réunion de la CNDA pour lequel « tout membre de la commission peut demander qu’il soit fait mention de son désaccord avec les recommandations rendues». Il s’agit ici de l’unique mention au décret de la nature juridique des travaux de la commission. Cette dernière émet donc des « recommandations ».

L’article 2 – 5° de la loi confirme cet état de fait puisqu’il énumère les domaines de compétences pour lesquels la commission émet :

–          des recommandations  « générales » sur les principes déontologiques propres à l’expertise scientifique et technique dont elle procède à la diffusion (art. 2 –  1°),

–          des recommandations concernant les dispositifs de dialogue entre les organismes scientifiques et la société civile sur les procédures d’expertise scientifique et les règles de déontologie qui s’y rapportent (art. 2 – 5°).

La loi distingue au-demeurant deux catégories de recommandations sans plus de précision. Si le Conseil d’Etat s’est déjà prononcé sur la portée juridique des recommandations de la Haute autorité de santé, autorité publique indépendante[9] (CE 27 avril 2011, Association pour une formation médicale indépendante, req. n°334396), on attend avec intérêt la position du juge administratif sur la portée juridique des recommandations de la CNDA (qui n’a pas le statut d’autorité publique indépendante) dans l’hypothèse où le ministère n’aurait pas tenu compte de la recommandation de la CNDA sur un suivi d’alerte,  n’aurait pas saisi l’agence sanitaire compétente placée sous son autorité alors même qu’un risque serait avéré et in fine un dommage survenu. Le fait que les ministres informent la CNDA dans un délai de trois mois des suites qu’ils réservent aux alertes et des éventuelles saisines des agences sanitaires et environnementales placées sous leur autorité résultant de ces alertes illustre davantage encore le rôle restreint de la commission  puisque c’est le ministre qui décide des suites à donner à une alerte : loin, bien loin du rôle initialement dédié à ce qui aurait dû être une Haute autorité.

Lors de l’adoption de la loi, Delphine BATHO avait précisé qu’il ne s’agissait pas d’une commission de plus mais davantage de « refondre le Comité de la Prévention et de la Précaution » (CPP). Créé par arrêté ministériel le 30 juillet 1996, le CPP fait partie de la liste des commissions administratives du ministère de l’écologie qui ont été prorogées pour une durée de cinq ans par le décret n° 2009-620 du 6 juin 2009.  Il a pour mission de :

–          contribuer à mieux fonder les politiques du ministère sur les principes de précaution et de prévention ;

–          exercer une fonction de veille, d’alerte et d’expertise pour les problèmes de santé liés aux perturbations de l’environnement ;

–          faire le lien entre, d’une part, les actions de recherche et les connaissances scientifiques et, d’autre part, l’action réglementaire ;

–          formuler des avis, soit à la demande du ministre, soit par auto-saisine.

Cette refonte annoncée du CPP est inscrite à l’article 15 du décret qui dispose que « la commission comprend, notamment, un comité spécialisé, le Comité de la prévention et de la précaution ». Cette disposition entrera en vigueur au 7 juin 2015. D’ici là, le Comité est mis à la disposition de la CNDA. Il faut espérer que ce repositionnement du CPP lui permettra toujours « un regard continuellement actualisé en ce qui concerne les relations entre santé et environnement »[10] au moment où la polémique fait rage autour du principe de précaution que certains aimeraient voir disparaître de la Constitution (art. 5 de la Charte de l’environnement) au profit d’un principe d’innovation. La Commission Innovation 2013 présidée par Anne LAUVERGEON^[11] préconise ainsi l’adoption « au plus haut niveau » – donc constitutionnel – d’un « principe d’innovation » qui ne supprimerait pas forcément le principe de précaution mais l’équilibrerait : une sorte de « yin et yang du progrès des sociétés » (p.14), libérant du même coup la parole du scientifique, lanceur d’alerte sanitaire et environnementale.

Marie-Béatrice LAHORGUE

MCF en droit – HDR

Enseignant-chercheur au CERDACC – Université de Haute Alsace

Pour aller plus loin :

      Dossiers

L’expertise et la responsabilité, Rapport sur l’information environnementale, Mission Lepage, Documentation française, 1^er février 2008, 118 p.

Les lanceurs d’alerte en droit public, AJDA n°39, 24 nov. 2014, p.2228

L’expert au banc des accusés, Actes du colloque organisé par le CERDACC le 20 mai 2014, Droit de l’environnement, Hors-série, déc. 2014, 66p.

      Articles

ALT (E),Lanceurs d’alerte : un droit en tension, JCP G Semaine Juridique (édition générale) – 20 octobre 2014, nº 43, pp. 1925-1932

BACACHE (M), Risque grave pour la santé – Protection des lanceurs d’alerte – Déontologie de l’expertise, RTDC, n°3, juillet 2013, p.689

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