Le rôle des procédures participatives dans la prévention des risques climatiques
Melis ARAS
Doctorante en droit public
CERDACC
Le changement climatique étant un fait scientifiquement réel, il constitue un risque pour toute l’humanité. La Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) de 1992 définit, dans son article premier, les changements climatiques comme des « changements qui sont attribués directement ou indirectement à une activité humaine altérant la composition de l’atmosphère mondiale et qui viennent s’ajouter à la variabilité naturelle du climat observée au cours de périodes comparables ». La prise en considération des effets des changements climatiques, non seulement par le domaine scientifique, mais aussi par les domaines sociopolitique et juridique, confirme la dimension anthropique de ceux-ci. Elle se traduit, d’une part, par le rôle de l’homme dans la genèse des facteurs concourant à la production des émissions des gaz à effet de serre (GES), et d’autre part, par les effets néfastes de ces derniers sur l’homme et son environnement. Toutefois, les mécanismes présentés par le droit restent inopérants du fait du caractère « complexe » et « controversé » du domaine. Il est complexe, car en droit international de l’environnement, en matière de changements climatiques, les règles classiques de responsabilité sont inapplicables. Bien que le fait générateur (émission des gaz à effet de serre) et les dommages soient identifiés, la difficulté dans l’identification de l’auteur du fait générateur, ainsi que dans celle du lien de causalité entre ces deux premiers, concourt à cette inapplicabilité. Il ne peut pas s’agir non plus d’une responsabilité internationale de l’État pour fait illicite environnemental. L’émission de CO2 dans l’atmosphère constitue un fait générateur, mais non illicite, ne donnant pas lieu à une infraction à la loi et aux règlements applicables. Il est controversé car les causes et les conséquences des phénomènes relatifs aux changements climatiques sont spatio-temporellement imprévisibles.
Au lendemain de la 21e Conférence des Parties (COP21) à la CCNUCC, ayant eu lieu du 30 novembre 2015 au 11 décembre 2015 au Bourget, à Paris, malgré la portée politique considérable de l’Accord de Paris, le régime juridique international relatif à la lutte contre les changements climatiques demeure inchangé. Les parties se sont mises d’accord encore une fois sur la rétention d’un instrument juridiquement souple pour le mécanisme du contrôle du non-respect de la Convention : modèle dit de « name & shame » (principe de « désigner et blâmer »).
Cependant, le traitement de la question climatique ne doit pas se limiter à l’échelle internationale. Cette échelle constitue, certes, le lieu de reconnaissance de la présence des risques climatiques. Elle sert à adopter des stratégies d’action au niveau international, régional (UE) et national. Pourtant, elle ne réduit pas l’abstraction de la question climatique aux yeux des populations. Afin d’acquérir une dimension opérante dans une situation d’une telle complexité, le droit doit faire l’objet d’un travail de localisation, et par ce moyen, il doit contribuer à la production d’un « espace public intermédiaire » (P. Melé, « Introduction », in Conflits de proximité et dynamiques urbaines, sous la direction de, P. Melé, PUR, Rennes, 2013, p. 16). La réduction de l’abstraction du thème du changement climatique dépend de l’inscription de la thématique dans les agendas politiques locaux. (J.-B. Comby, « La mise en scène d’une demande des habitants pour enrôler les collectivités territoriales dans la « lutte contre » le changement climatique », in La figure de l’ « habitant » Sociologie politique de la « demande sociale », sous la direction de, V. Anquetin et A. Freyermuth, PUR, Rennes, 2008, p. 79). L’action publique à l’échelle locale constitue alors le passage obligatoire pour le traitement de la question climatique. Car, ce sont les territoires qui ont la possibilité de solliciter l’action individuelle des habitants, et d’obtenir par conséquent un effet de masse. La traduction locale du problème s’avère nécessaire. Cependant, l’échelle locale, en tant que lieu d’engagement et d’expérimentation, a besoin d’être évaluée à l’échelle nationale. Cela permet d’analyser les territoires de façon comparative et constructive par le biais des retours d’expérience. La représentation nationale des engagements locaux rappelle ainsi la dimension planétaire de l’enjeu climatique. Cette interaction entre les différentes échelles confirme ainsi leur complémentarité et permet la mise à jour et la révision des politiques en matière de lutte contre les changements climatiques.
En dehors du besoin de concrétisation de la question climatique, la présence de différences de vulnérabilités selon les territoires (littoral, zones urbaines, forêt, montagne) rend également nécessaire la « mise en territoire » du risque climatique. En matière de lutte contre ce risque à la fois planétaire et local (I), les procédures participatives constituent une des solutions d’adaptation aux changements climatiques (II), permettant d’éviter les irréversibilités par la prévention des perturbations futures (d’où la notion d’anticipation), et par le maintien d’une forme d’équilibre des territoires après une perturbation (d’où la notion de résilience).
I – La mise en place des procédures participatives pour la lutte contre les effets néfastes des changements climatiques est une nécessité.
« Le territoire est souvent perçu comme un lieu de patrimoine et de connaissances passées, une source d’ancrages traditionnels et de culture pour les individus et donc comme une notion associée plus au passé qu’à l’avenir, […]. » (C. Pivot, « Réflexion prospective sur le futur de la conception de l’action collective face aux risques locaux », in Risques et territoires Interroger et comprendre la dimension locale de quelques risques contemporains, sous la direction de, T. Coanus, J. Comby, F. Duchêne, A. Martinais, Lavoisier, Paris, 2010, p. 77). Pourtant, pour le présent et surtout pour l’avenir, le territoire constitue une source de risque.
La dimension locale des risques climatiques dépend du contexte géographique (urbain ou rural) et fonctionnel (réseaux d’eau, d’électricité, de transport, de communication). D’après le Rapport de l’Observatoire national sur les effets du réchauffement climatique (ONERC), les changements climatiques ont des impacts sur la santé (stress thermique, extension des aires de répartition de maladies, diminution de l’accès aux ressources en eau, qualité de l’air), sur l’aggravation des risques naturels (submersion des côtes, inondations, tempêtes, sécheresses) et sur certaines activités économiques (variation de la consommation énergétique, impact sur le tourisme, changement des flux migratoires) (« Villes et adaptation aux changements climatiques », Rapport de l’Observatoire national sur les effets du réchauffement climatique (ONERC), La Documentation Française, Paris, 2010, p. 30 et s). Le défi consiste donc à évaluer à la fois les impacts des changements climatiques sur un territoire donné et les différentes formes de vulnérabilités (individuelle et collective).
Le territoire est non seulement une source de risque, mais aussi un lieu de construction d’une culture du risque. La dimension locale de la lutte contre les changements climatiques est essentielle. Les textes internationaux (CCNUCC et Protocole de Kyoto), européens (Paquet Energie-Climat 2030) et nationaux (Plan national d’adaptation aux changements climatiques-PNACC) ont d’ailleurs confirmé cette nécessité de la prise en charge collective des risques par l’interaction des acteurs à l’échelle des territoires. Notamment, la connexion supranationale des démarches locales (Convention des Maires, Conseil international des initiatives environnementales locales – ICLEI), représente un modèle exceptionnel de gouvernance multi-niveaux. Ce modèle constitue ainsi un réseau de synergie et de partage d’expérience des territoires pour éviter de reproduire les erreurs des autres.
À l’échelle locale, ces démarches concourent ainsi à définir la représentation sociale du risque, qui est une donnée précieuse dans l’élaboration d’une action collective de gestion des risques. L’action collective à l’échelle locale nécessite ainsi la mise en place d’une politique effective de lutte contre les changements climatiques. Une telle politique nécessite une double visibilité : la visibilité de la politique elle-même et la visibilité de son utilité. Ainsi, d’une part, la question climatique doit s’imposer comme une véritable problématique, non pas comme un sujet accessoire aux autres, et d’autre part, elle doit se fonder sur des politiques qui fonctionnent et qui apportent de résultats concrets. Car les mobilisations dépendent d’une vision du futur, elles ont un rapport au futur.
Les procédures d’information et de participation doivent donc viser à la fois la sensibilisation et la mobilisation du public pour la continuité et l’effectivité de la lutte contre les changements climatiques.
II – Les procédures participatives relatives à la lutte contre les effets néfastes des changements climatiques sont multiples.
L’action publique officielle en matière de lutte contre les changements climatiques (Plan Climat de 2004) définit l’individu comme l’unité légitime de l’intervention publique. L’individu est au cœur des politiques de lutte contre les changements climatiques, par le truchement de diverses procédures participatives qui se présentent sous deux formes (en dehors du régime général de participation du public tel qu’il est prévu à l’article 7 de la Charte de l’environnement et codifié à l’article L. 120-1 du code de l’environnement) : participation à l’élaboration d’une décision, participation à la concrétisation d’une action par la mobilisation.
S’agissant de la participation à l’élaboration d’une décision, il est intéressant de préciser à titre préliminaire que les enjeux climatiques préexistent dans les politiques environnementales, notamment dans les politiques dédiées au développement durable. Cela confirme aussi, pour les collectivités territoriales, qu’il ne s’agit pas d’un nouveau défi, mais d’un nouveau cadre de référence : la dimension planétaire.
En matière de changements climatiques, le public est associé au processus décisionnel pour l’élaboration du Plan Climat-Énergie Territorial (PCET) au niveau local et pour celle du Schéma Régional Climat Air-Energie (SRCAE) au niveau régional. La loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 « portant engagement national pour l’environnement », dite loi Grenelle II, a généralisé la démarche PCET et l’a codifié aux articles L. 229-26 et s. du code de l’environnement (art. 75). Le SRCAE est ainsi créé par l’article 68 de ladite loi et codifié aux articles L. 222-1 à 3 du code de l’environnement.
Les PCET sont intéressants en ce qu’ils constituent un exemple abouti d’action à l’échelle d’un territoire visant à réduire les émissions de GES et à adapter le territoire aux changements climatiques. En outre, ils doivent être compatibles avec les autres cadres documentaires structurant le territoire, notamment avec les SRCAE. Pour les territoires ayant une démarche Agenda 21, le PCET constitue le volet climat de l’Agenda. Les schémas de cohérence territoriale (SCOT) et les plans locaux d’urbanisme (PLU) doivent également prendre en compte l’ensemble des plans qui concernent leur territoire.
Le PCET est un dispositif de suivi et d’évaluation des résultats (art. L. 229-26-II-4 du code de l’environnement). Il s’agit d’un suivi de l’évolution des connaissances climatiques sur un territoire donné et son bilan des émissions des GES. Quant à l’évaluation, elle consiste à estimer les potentiels des territoires et les compétences en termes d’énergie et de climat. De ce fait, le volet de sensibilisation et de participation du public constitue le moteur de l’élaboration et de l’évaluation d’un PCET et s’inscrit dans une approche globale de la connaissance du territoire (population, habitat, activités économiques, aménagement urbain et naturel). En ce sens, la procédure participative dans le cadre des PCET se distingue des autres dispositifs participatifs, même de sa version initiale. En effet, une deuxième version de PCET est apparue.
Le PCET dit de « deuxième génération » apporte une nouvelle approche participative, dite « évaluation participative » qui ne se limite pas à une sollicitation des acteurs : « L’évaluation participative consiste à associer les bénéficiaires directs et indirects du PCET tout au long de la démarche d’évaluation : de sa structuration à la production, voire à la mise en œuvre des recommandations […] La participation est à distinguer d’autres démarches telles que l’information, la consultation ou la délibération […] Une évaluation n’est pas participative si la participation des différents acteurs se limite à une sollicitation au cours de la collecte d’informations. Ceux-ci doivent contribuer à l’analyse des données et à la formulation de l’avis évaluatif » (Guide méthodologique de l’ADEME, « Pourquoi et comment évaluer mon PCET ? », Septembre 2014, p. 92). Il s’agit d’une contribution à l’analyse des données issues de cette sollicitation. En ce sens, on peut même parler d’une procédure participative de deuxième génération. L’objectif est de maintenir la mobilisation des acteurs déjà impliqués dans le PCET et d’inciter au passage à l’action pour la lutte contre les changements climatiques.
Une deuxième nouveauté de ce dispositif concerne l’importance donnée à la coopération internationale. Les collectivités territoriales sont incitées à intégrer un volet coopération décentralisée dans leurs PCET. Cela rappelle ainsi la dimension planétaire de la question climatique. Il existe de multiples exemples de coopération : coopération franco-allemande pour la transition énergétique locale « TANDEM » ; coopération entre la région Nord-Pas-de-Calais et une région brésilienne (Voir également, l’action internationale de l’ADEME « Le Minas Gerais et la France pour la COP 21 : ensemble pour le Développement Durable » : https://www.ademe.fr/sites/default/files/assets/documents/2014-07-21_strategie-d-action-amerique-latine.pdf). Pour ce dernier exemple, même si l’enjeu climatique se présente différemment (pour la région brésilienne, les conséquences climatiques résultent notamment de la déforestation), la coopération sert à apprendre sur la démocratie participative, à transmettre des savoir-faire et à valoriser la technicité locale au niveau international. Cela donne aussi une certaine crédibilité à la question climatique : « nous ne sommes pas seuls ! ».
L’ambition d’associer les citoyens à cette action constitue également un élément incitatif pour la recherche et le développement de nouveaux outils techniques à ces fins. On les rencontre notamment dans la deuxième forme de procédures participatives.
La deuxième forme de participation consiste en une participation « mobilisée » par la mise en œuvre d’actions concrètes. Il s’agit de la transformation de la participation des acteurs en engagement. Les nouvelles formes de procédures participatives ont pour objectif de répondre aux défis de la loi du 17 août 2015 « relative à la transition énergétique pour la croissance verte » (JORF n° 0189 du 18 août 2015, p. 14263). Ces défis sont relatifs au bâtiment, au transport, aux énergies renouvelables, à l’économie circulaire et à la précarité énergétique. Il est envisagé d’établir un « système économique » idéal de production et de consommation, répondant non seulement aux besoins existants mais aussi aux besoins futurs, en créant et façonnant ces derniers (J. Rawls, Théorie de la justice, 1971, Traduction française 1987 Seuil, Paris ; cité par, N. Buclet, Ecologie industrielle et territoriale Stratégies locales pour un développement durable, Presses Universitaires du Septentrion, 2011, p. 241). Ainsi, la transition énergétique est considérée comme un « projet de société », donnant naissance à de multiples projets citoyens (Pour voir quelques exemples de projets de citoyens : http://energie-partagee.org/les-projets/tous-les-projets/). A titre d’exemple, dans le domaine de la sensibilisation des populations à la précarité énergétique, le dispositif individuel d’information sur la consommation d’électricité « watt et moi » est expérimenté par Grand Lyon Habitat et ERDF. Un autre engagement exemplaire concerne la création d’un réseau d’autostop « REZO POUCE ». Il s’agit d’une sorte de covoiturage spontané, sans rendez-vous, contrairement au covoiturage anticipé. Actuellement, le dispositif est expérimenté sur deux régions : Midi-Pyrénées et Rhône-Alpes.
Il est intéressant de souligner que, contrairement au régime classique de participation du public, tel qu’il est prévu par l’article 7 de la Charte de l’environnement, ces procédures naissent de l’expérimentation, sans se fonder sur une structure juridique prédéfinie. Pourtant, l’efficacité des dispositifs du régime général de la participation du public est toujours mise en question. Cet aspect démontre en effet la fondamentalité de l’engagement volontaire dans la lutte contre les changements climatiques. Il peut même avoir un impact plus important que le principe de valeur constitutionnel. Il faut cependant souligner que le principe de participation bénéficie d’une protection constitutionnelle grâce au dispositif de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC). La QPC n° 2014-395 du 7 mai 2014 (Fédération environnement durable et autres, SRCAE – SRE) en est d’ailleurs un exemple. En l’espèce, le Conseil constitutionnel décide que la première phrase du premier alinéa de l’article L. 222-2 du code de l’environnement est contraire à la Constitution, du fait que « le législateur s’est borné à prévoir le principe de la participation du public sans préciser « les conditions et les limites » dans lesquelles doit s’exercer le droit de toute personne de participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement » (cons. 11).
Pour résumer et pour confirmer notre approche sur le rôle des procédures participatives dans la lutte contre les changements climatiques, il convient de dire que la participation au processus décisionnel permet de connaitre le risque présent et potentiel, et de l’accepter. Cela permet également d’évaluer les besoins d’un territoire en matière de prévention des risques. Les procédures participatives « mobilisées » complètent la connaissance du risque par la notion de conscience. Cette dernière met également en avant pour le public la nécessité d’agir et de s’engager. Quant à l’action, cette fois-ci, on évalue les moyens et les capacités. Dans la rencontre des besoins et des moyens, de nouveaux outils techniques se développent. Ces différentes procédures participatives sont donc complémentaires, dans le sens où les populations se préparent moralement et matériellement aux changements climatiques. Les territoires trouvent également l’occasion de se valoriser par la cohérence politique, économique et sociale.
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En guise de conclusion, il convient d’émettre quelques réflexions sur l’importance et l’avenir de la participation du public concernant la lutte contre les changements climatiques. L’avenir des procédures participatives dépend certes de leurs effectivités, mais surtout de leurs efficacités. En ce sens, l’engagement du citoyen se place au cœur de la problématique. L’engagement du citoyen a pourtant deux sources et limites à la fois : le rôle qu’on lui attribue et son attitude comportementale.
Samuel Beckett n’avait pas tort de dire que « l’habitude est une grande sourdine » (En attendant Godot, 1953). La solution est à la fois très simple et très difficile à mettre en œuvre. La « résilience de modes de pensée « archaïques » » (N. Buclet, op.cit., p. 244) constitue la première démarche de l’adaptation aux changements climatiques. L’obstacle actuel n’est plus le manque de savoir scientifique, mais l’impossibilité de croire que le pire va arriver. Pour cela, l’individu doit non seulement reconnaître le danger d’une situation, mais aussi l’impact dynamique à long terme de ses décisions. La conscience individuelle est au cœur de l’action. Le débat planétaire citoyen du 6 juin 2015 confirme ainsi le rôle du citoyen et la nécessité de son association (Le débat planétaire citoyen est la plus grande consultation citoyenne jamais réalisée avec la participation de 10.000 citoyens de 76 pays (30 pays d’Afrique, 15 pays d’Amérique, 18 pays d’Asie/Océanie, 13 pays d’Europe, dont 13 îles) dans le cadre de 97 débats. La CCNUCC a reconnu le débat planétaire comme faisant partie du processus de négociation. L’initiative est labellisée COP21).
La seconde source et limite de l’engagement du citoyen est constituée par les mesures juridiques et politiques. Il est nécessaire de mettre en œuvre plus de clarté légistique pour les procédures d’information et de participation du public. L’accès à l’information du public est encore confronté à certaines limites, mettant en cause l’effectivité des dispositifs. Par exemple, le décret d’application n° 2011-1554 du 16 novembre 2011 « relatif aux données permettant d’élaborer et d’évaluer les SRCAE et les PCET » (JORF, n° 0267 du 18 novembre 2011, p. 19361), permet aux distributeurs d’électricité et de gaz de ne pas transmettre certaines informations (de nature à porter atteinte aux règles de concurrence libre et loyale et de non-discrimination) nécessaires à l’élaboration des PCET (L. Thézé, « Des difficultés pour les collectivités à engager un PCET », AJ Collectivités Territoriales, 2013, p. 133). Il est possible de dire qu’en matière de changements climatiques, il n’y a plus d’incertitude scientifique, mais de l’incertitude politique (extrait de l’intervention de C. Dartiguepeyrou à l’occasion des 16ème Assises Nationales Energie, 27-28-29 Janvier 2015, Bordeaux), voire juridique. Dans un arrêt du 21 juin 2007 (Commune de Heidwiller, n° 06NC00102), la Cour d’appel administrative de Nancy considère que l’article L. 229-1 du code de l’environnement se borne à reconnaître la lutte contre l’intensification de l’effet de serre comme un simple objectif et non comme une règle de droit (voir à cet égard, C. Viard, « Plaidoyer pour un nouvel intérêt public local : la lutte contre le réchauffement climatique », in Intérêt public local Regards croisés sur une notion juridique incertaine, sous la direction de, N. Kada, PUG, Grenoble, 2009, p. 85 et s).
A l’inopérabilité des mécanismes du droit international, s’ajoute le risque d’ineffectivité des dispositifs du droit national. On peut ainsi revenir à la question de départ relative à la complexité des problèmes environnementaux, pour laquelle « nous n’avions pas encore « assez de droit » pour faire face […] » (J. Untermaier, « Nous n’avons pas assez de droit ! Quelques remarques sur la complexité du droit en général et du droit de l’environnement en particulier », in Mélanges en hommage à Alexandre Kiss, Frison-Roche, 1998, p. 499).
