L’étendue,selon le Tribunal des conflits, des compétences du juge judiciaire dans l’indemnisation, par le FIVA, des victimes de l’amiante (note sous TC, 18 mai 2015, n°4001)
Une juridiction, peu connue du grand public, le Tribunal des conflits, chargée principalement de régler les problèmes de répartition des compétences entre les deux ordres de juridictions (judiciaire et administratif) et plus exceptionnellement de statuer au fonden cas de contrariété entre des décisions rendues par les deux ordres de juridiction,reste encore et toujours au cœur de l’actualité comme le montrent l’arrêt commenté.
A titre préliminaire, il convient de rappeler que le législateur par l’article 13 de la loi du 16 février 2015 (n° 2015-177 relative à la modernisation et à la simplification du droit et des procédures dans les domaines de la justice et des affaires intérieures, JORF n°0040 du 17 février 2015 pages 2961 et s.) entrée en vigueur le 23 avril 2015,a réformé un certain nombre des modalités de fonctionnementdu Tribunal des conflits (cf.aussi le décret n° 2015-233 du 27 février 2015 relatif au Tribunal des conflits et aux questions préjudicielles, JORF n°0051 du 1ermars 2015 pages 4005 et s.). Ainsi, la présidence du Tribunal des conflits n’est plus assurée par le Garde des Sceaux mais alternativement par un conseiller d’Etat et un conseiller à la Cour de cassation,choisi par ses membres, pour une durée de 3 ans. Au-delà, le commissaire du gouvernement, comme devant le Conseil d’Etat, est devenu le rapporteur public. Au surplus, lorsque la solution ne pose de difficulté « le président, conjointement avec le membre le plus ancien appartenant à l’autre ordre de juridiction, peut statuer par voie d’ordonnance dans les cas prévus par décret en Conseil d’Etat ». Enfin, compétence est donnée au Tribunal des conflits pour connaître des actions en responsabilité pour une durée totale excessive de la procédure devant les deux ordres de juridiction, sur un même litige, entre les mêmes parties.
Le Tribunal des conflitsa rendu un arrêt, le 18 mai 2015, dans lequel il juge que « les créances et dettes qui trouvent leur origine dans l’accord transactionnel conclu entre le FIVA et le demandeur qui a accepté l’offre d’indemnisation que celui-ci lui a faite doivent être regardées quel que soit le responsable du dommage, comme des créances et dettes de nature privée ; que, par suite, la juridiction judiciaire, compétente pour connaître des litiges mentionnées par ces dispositions [article 53 V de la loi du 23 décembre 2000], l’est aussi pour connaître des litiges relatifs au paiement des indemnités convenues et à la répétition d’indemnités indûment versées » (TC, 18 mai 2015, n°4001).Il importe de mettre en perspective cette solution jurisprudentielle nouvelle.
Les faits de l’affaire portée devant le Tribunal des conflits étaient les suivants. Monsieur R. a demandé, à plusieurs reprises, l’indemnisation des préjudices qu’il a subis en conséquence d’une maladie professionnelle occasionnée par une exposition à des poussières d’amiante. Il a accepté les offres successives qui lui ont été proposées par le FIVA. Tel a été aussi le cas à l’égard d’une offre de ce dernier, présentée le 23 novembre 2012, d’un montant de 5000 euros. Or, le FIVA n’a pas versé cette somme « en raison d’une indemnité versée par ailleurs par l’organisme de sécurité sociale… [M R.] était redevable à son égard d’un trop perçu d’environ 10 000 euros, qui avait fait l’objet d’un titre de recette exécutoire, qu’il lui avait notifié le 7 octobre 2013 ». Monsieur R. a alors saisi le tribunal d’instance de Tourcoing afin qu’il condamne le FIVA à lui verser la somme de 5000 euros et une somme de 1000 euros au titre d’une « résistance abusive » de ce dernier. A la suite d’une déclaration d’incompétence du juge d’instance, Monsieur R. a saisi le tribunal administratif de Montreuil qui a décidé de renvoyer au Tribunal des conflits la question de déterminer quelle juridiction est compétente.
Le Fonds d’indemnisation des victimes de l’amiante, plus connu sous son acronyme (FIVA), a été créé par l’article 53 de la loi du 23 décembre 2000. Le législateur a fait le choix de lui donner la qualité d’établissement public administratif, tout en décidant qu’une grande partie du contentieux qui allait naître du fait de son fonctionnement relèverait de la compétence du juge judiciaire. En effet, aux termes de l’article 53 V de la loi du 23 décembre 2000, c’est la cour d’appel dans le ressort de laquelle se trouve le domicile du défendeur qui est compétente pour connaître de la décision ou de l’absence de décision du FIVA sur la demande d’indemnisation. Ainsi, ce n’est légalement que si ce dernier garde le silence, refuse de faire une offre ou que celle-ci est refusée par le demandeur que le juge d’appel peut être saisi. A l’époque,le choix en termes de compétence juridictionnelle fut justifié par la lenteur, prétendue, de la justice administrative mais aussi par la plus grande générosité, supposée, du juge judiciaire.Or, cette solution,motivéeainsi par le sort réservé aux victimes, a été retenue au prix d’une remise en cause de la lisibilité et de l’intelligibilité du droit, mais aussi d’une complexification de la répartition des compétences. En effet, à côté des compétences réservées aux cours d’appel, le juge administratif est, par nature, compétent notamment en ce qui concerne les décrets et arrêtés concernant l’organisation du FIVA, mais aussi les actions subrogatoires qu’il exerce à l’égard des personnes publiques.
Dès lors, l’intérêt de la solution adoptée par le Tribunal des conflits, le 18 mai 2015, réside dans une extension du champ de compétence de l’ordre de juridiction judiciaire par rapport à ce que prévoit l’article 53 de la loi du 23 décembre 2000. En effet, il n’était pas question, en l’espèce, d’un refus ou d’un silence opposé par le FIVA ni même d’un rejet, par le demandeur, de la proposition présentée par ce dernier, mais des conséquences négatives, pour le demandeur, d’un refus de verser l’indemnisation pourtant allouée par le FIVA. On touche, d’ailleurs, à la complexité pratique des solutions théoriques adoptées par le Parlement qui, évidemment, n’a pas prévu l’hypothèse d’un trop perçu par le demandeur…
Deux solutions semblaient pouvoir l’emporter. La première, portée par le FIVA, consistait à donner compétence au juge administratif eu égard au caractère d’établissement public,qui plus est administratif, du FIVA, d’autant que le législateur n’a pas réservé cette compétence au juge judiciaire.Ainsi, non seulement la règle héritée de l’arrêt Blanco (TC 8 février 1873) selon laquelle la compétence suit le fond, mais aussi le silence du législateur sur un point essentiel pouvaient militer en faveur d’une compétence du juge administratif. Elle aurait eu cependant, un défaut majeur tenant à un manque de lisibilité en termes de droit et de juges compétents puisqu’elle aboutirait à l’intervention des deux ordres de juridictions sans qu’un bloc de compétence ne soit donné au juge judiciaire en matière d’indemnisation. Même si, il est vrai, le juge administratif, certes à la marge, a compétence en ce qui concerne le FIVA… La simplicité du droit,pour autant qu’elle existe, s’en trouverait ainsisensiblement atténuée.
La seconde solution que, d’ailleurs, le tribunal d’instance de Tourcoing n’avait pas adoptée, consiste à réserver compétence au juge judiciaire et précisément aux cours d’appelet ainsi à étendre leur champ d’intervention au-delà des hypothèses justement retenues par le législateur. Elle avait l’avantage d’assurer une homogénéité de la compétence contentieuse au détriment d’un éclatement de celle-ci, puisque serait ainsi créé un bloc de compétence au profit du juge judiciaire pour tous les contentieux portant sur l’indemnisation et la phase post transactionnelle. D’autant plus que le principe selon lequel la compétence suit le fond a été battu en brèche par le législateur, par les deux ordres de juridictions mais aussi par le Tribunal des conflits lui-même, les hypothèses où le juge judiciaire est seul compétent, alors qu’il est pourtant question d’une personne publique, étant nombreuses.Le Tribunal des conflits a choisi la seconde solution réservant ainsi aux cours d’appel le contentieux de l’après transaction. Dès lors, que celle-ci n’aboutisse pas (ce que prévoit la loi) ou qu’elle soit validée par le FIVA et le demandeur mais qu’un contentieux naisse ensuite, seule la cour d’appel a compétence (c’est ainsi qu’il faut comprendre la formule « la juridiction judiciaire, compétente pour connaître des litiges mentionnées par ces dispositions »).
Selon le Tribunal des conflits, ce n’est pas la transaction en elle-même qui est la source du contentieux, mais les conséquences de cet « accord transactionnel » en raison de l’apparition d’éléments factuels nouveaux.Remarquons d’ailleurs, que la qualification d’« accord transactionnel » retenue par le Tribunal des conflits n’est nullement employée par l’article 53 de la loi du 23 décembre 2000. Au cours des discussions parlementaires, le Sénat avait refusé, ce que certains sénateurs qualifiaient de transaction extinctive, la solution finalement adoptée, selon laquelle l’acception de l’offre vaut désistement de toute action juridictionnelle en cours ou future du fait du même chef de préjudice. Il est exact que l’emploi du terme transaction sinon de l’expression « accord transactionnel » est excessif car, la transaction définie par l’article 2044 du code civil comme « un contrat par lequel les parties terminent une contestation née, ou préviennent une contestation à naître » implique aussi, des concessions réciproques, ce qui n’est pas le cas en ce qui concerne l’indemnisation par le FIVA des victimes de l’amiante.
Précisément, pour le Tribunal des conflits,c’est parce que les « créances et dettes » ont une nature privée, « quel que soit le responsable du dommage », que la juridiction judiciaire est compétente et précisément la cour d’appel. Cette affirmation soulève quelques difficultés et exigent quelques précisions. Selon une circulaire du 6 avril 2011 relative au développement du recours à la transaction pour régler amiablement les conflits « le contrat de transaction relève de la compétence du juge qui aurait été compétent pour statuer sur le litige au fond, s’il avait été porté devant un tribunal »(JORF n°0083 du 8 avril 2011 page 6248). Précisément, le tribunal des conflits a jugé que « la transaction conclue par une personne morale de droit public, est, en principe, un contrat de nature civile, sauf si elle met en œuvre des prérogatives de puissance publique ou aboutit à la participation du cocontractant à une mission de service public ; que, sous cette réserve, l’homologation de la transaction et les litiges nés de son exécution relèvent de la compétence du juge judiciaire, hormis le cas où il est manifeste que les différends qui s’y trouvent compris ressortissent principalement à la compétence du juge administratif »(TC, 18 juin 2007, C 3600, Société Briançon Bus, Rec. p. 600).Au-delà du principe posé par le Tribunal des conflits (la transaction conclue par une personne publique est normalement un contrat de droit privé), les exceptions qu’il retient peuvent sembler pour la première logique (on sait l’importance du critère des prérogatives de puissance publique dans l’application du droit administratif et dans la compétence du juge administratif) et pour les deux autres plus imprécises. En effet, faire état de la participation du cocontractant à une activité de service public, c’est, d’emblée, faire peu de cas de l’importance de la nature du service public en cause (les règles juridiques sont différentes notamment selon qu’il est question d’un service public administratif ou d’un service public industriel et commercial outre, naturellement, l’importance du critère organiqueet les solutions adoptées par le Parlement), tout en devant s’interroger sur ce qu’est la participation à cette activité de service public puisque, sur le fond, le Tribunal des conflits en 2007 tend à se focaliser sur la commune organisatrice de l’activité de service public et non sur la personne privée…(« Considérant que la transaction litigieuse tendait principalement à mettre fin à une pluralité de litiges entre, d’une part, la ville de Briançon et, d’autre part, la SOCIETE BRIANÇON BUS et son dirigeant, nés de la mise en place, par la collectivité locale, de deux lignes de transport public de voyageurs exploitées par une société d’économie mixte, en concurrence avec la société de droit privé qui exploitait une ligne identique dont elle avait acquis la propriété ; que ces litiges, consécutifs à la mise en œuvre par la commune de ses pouvoirs d’organisation du service public de transport de voyageurs, ressortissaient à la compétence administrative ; que, dès lors, le contentieux relatif aux conditions d’exécution de cette transaction relève de la compétence du juge administrative »). Au surplus, la fin de l’analyse du Tribunal des conflits, empreinte d’une grande imprécision, laisse ainsi une part non négligeable du contentieux transactionnel au juge administratif (« hormis le cas où il est manifeste que les différends qui s’y trouvent compris ressortissent principalement à la compétence du juge administratif »).Or, en l’espèce, la transaction conclue entre le FIVA et le demandeur ne semble pas aboutir à la mise en œuvre de prérogatives de puissance publique alors que le demandeur ne participe pas à proprement parler à une mission de service public en ce sens que la participation exige un certain degré d’action.Ainsi, s’il provoque, par la saisine du FIVA, la mise en œuvre d’une mission de service public, il ne semble pas y participer… On est donc en présence d’un contrat de nature civile dont le contentieux relève du juge judiciaire. Précisons toutefois, que le juge administratif est compétent pour assurer l’homologation « sous réserve que la transaction ait pour objet le règlement ou la prévention de litiges pour le jugement desquels la juridiction administrative serait compétente », sans qu’il soit nécessaire de rechercher la présence d’une clause exorbitante du droit commun (CE, avis, 6 déc. 2002, n°249153, Syndicat intercommunal établissements second cycle du second degré district l’Hay-les-Roses).
Mais, ici, le stade de la transaction est dépassé puisque nous sommes dans l’après-transaction. Selon le Tribunal des conflits, les créances et les dettes qui découlent de la transaction conclue entre le FIVA et le demandeur « quel que soit le responsable du dommage », sont de nature privée et relèvent de la juridiction judiciaire.Comment faut-il alors comprendre l’expression « quel que soit le responsable du dommage » ? Est-il ici question seulement du FIVA, responsable d’un préjudice pour le demandeur, puisque celui-ci ne peut pas obtenir le montant de la transaction pourtant entérinée par les acteurs de celle-ci ? Cette expression concerne-t-elle au contraire les personnes privées qu’elles soient physiques ou morales mais aussi l’ensemble des personnes publiques qui ont laissé leurs employés ou les employés (pour l’Etat) inhalés des poussières d’amiante ? Il nous semble que derrière cette formule se cache une seule personne : le FIVA. Tout simplement parce que le processus mis en place par le législateur fait intervenir un duo : le fonds d’indemnisation et le demandeur, qu’il s’agisse d’une victime (contaminées à l’occasion de son activité professionnelle ou en dehors de toute activités professionnelle) ou d’un ayant droit. En effet, ce n’est qu’au stade de l’action subrogatoire dont dispose le FIVA au titre de l’article 53 V, dont fait mention, d’ailleurs, le Tribunal des conflits, que le responsable sinon les responsables vont faire leur apparition devenant des débiteurs vers lesquels le FIVA va se retourner…
Reste une interrogation qu’il faut se poser. La solution adoptée par le Tribunal des conflits a-t-elle un champ d’application qui va au-delà de l’hypothèse objet de la saisine de ce dernier ? On pense en particulier à l’action subrogatoire dont le FIVA est dotée en vertu de la loi du 23 décembre 2000 « contre la personne responsable du dommage ainsi que contre les personnes ou organismes tenus à un titre quelconque d’en assurer la réparation totale ou partielle ». Nous savons que si les actions subrogatoires du FIVA contre des personnes physiques ou morales de droit privé relèvent de la compétence du juge judiciaire, les personnes publiques y compris l’Etat peuvent être aussi actionnées à ce titre, mais alors devant les juridictions administratives. On voit poindre, à ce stade, l’enjeu de la solution retenue par le Tribunal des conflits dans l’arrêt du 18 mai 2015. Amène-t-il aussi à réserver compétence aux cours d’appel et non plus aux juridictions administratives dans le cadre d’actions en subrogation contre les personnes publiques ? Les défenseurs des compétences de celles-ci doivent être rassurés. L’arrêt du Tribunal des conflits distingue clairement, reprenant en cela la distinction retenue par le législateur, l’hypothèse du refus de l’offre du FIVA, du refus ou du silence de ce dernier à faire une offre (article 53 V) et la question de l’action subrogatoire (article 53 VI). Néanmoins, la question méritait d’être posée tout simplement parce que là encore, la survenance d’une action subrogatoire peut être considérée comme trouvant, de fait, son origine dans l’accord transactionnel…
Ainsi, la solution adoptée par le Tribunal des conflits concernant le contentieux post transactionnel entre le demandeur et le FIVA, s’inscrivant dans la position retenue par le législateur à propos de l’absence de transaction, aboutit à réduire un peu plus le champ de compétences du juge administratif à l’égard pourtant d’une personne morale de droit public. Mais, au final, l’essentiel resteque les demandeurs d’une indemnisation auprès du FIVA voient leurs contestations jugées de manière la plus juste possible, sinon la plus équitable par un juge, quel que soit l’ordre juridictionnel dont il relève.
L’arrêt est disponible ICI.
Hervé ARBOUSSET
Maître de conférences (HDR) à l’Université de Haute-Alsace
Directeur du CERDACC
