Constitutionnalité de la déchéance de la nationalité visant les Français d’origine étrangère condamnés pour terrorisme
Bertrand Pauvert
Maître de conférences HDR en Droit public
Directeur du CERDACC
C. const., décision n° 2014-439 QPC, 23 janv. 2015, M. Ahmed S. [Déchéance de nationalité]
Mots-clefs : Acquisition de la nationalité – Attribution de la nationalité – Déchéance de la nationalité – Français d’origine étrangère – Retrait de la nationalité – Terrorisme
Pour se repérer
Ahmed Sahnouni, né à Casablanca en 1970 a été naturalisé français en février 2003. A la tête d’un réseau de recrutement d’Al-Qaïda démantelé en avril 2010, il a été arrêté à Paris en mai de cette même année et mis en examen pour « association de malfaiteurs en vue de préparer des actes de terrorisme » (art. 421-2-1 du code pénal ; ces faits sont sanctionnés de dix ans d’emprisonnement et 225 000 € d’amende par l’art. 421-5 du même code) durant les années 2007 à 2010 à Paris, au Maroc, en Iran ainsi qu’en Afghanistan. Faits pour lesquels il a été condamné à sept ans de prison par le tribunal correctionnel de Paris en mars 2013, par un jugement contre lequel il n’a pas interjeté appel.
A la suite de cette condamnation pénale, M. Ahmed Sahnouni a été déchu de la nationalité française par un décret du 28 mai 2014, en application des articles 25 et 25-1 du code civil. M. Sahnouni formait alors un recours pour excès de pouvoir devant le Conseil d’Etat demandant l’annulation du décret de déchéance de la nationalité dont il avait été l’objet. A l’appui de sa requête il demandait au Conseil d’Etat de renvoyer au Conseil constitutionnel la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution de ces articles 25 et 25-1 du code civil. Le Conseil d’Etat relevait le caractère nouveau (ce point n’ayant jamais été tranché par le Conseil) et sérieux de la question soulevée (le requérant soulevait l’atteinte au principe d’égalité découlant du fait que cette disposition ne s’appliquait qu’aux français d’origine étrangère, ayant acquis leur nationalité postérieurement à la naissance) ; il décidait de transmettre la QPC au Conseil constitutionnel (CE, 31 oct. 2014, M. Ahmed S., req. n° 383.664).
Le Conseil constitutionnel rendait sa décision le 23 janvier 2015 et après avoir admis la recevabilité de la QPC, concluait à la constitutionnalité des articles 25 et 25-1 du code civil. Selon le requérant, le dispositif organisant la déchéance de la nationalité aurait été contraire à la Constitution car, venant spécifiquement et exclusivement frapper les Français d’origine étrangère, les articles 25 et 25-1 du code civil auraient porté atteinte au principe d’égalité. Or, selon le Conseil, si « les personnes ayant acquis la nationalité française et celles auxquelles la nationalité française a été attribuée à leur naissance sont dans la même situation » (C. const., n° 2014-439 QPC, 23 janv. 2015, M. Ahmed S., § 13), la possibilité de déchoir des Français de leur nationalité acquise n’est ouverte que pour une liste limitative de cas très graves et après avis conforme du Conseil d’Etat. Par ailleurs, relève-t-il encore, la déchéance ne peut intervenir que dans une période de temps limitée après l’acquisition de la nationalité et qu’ainsi « le législateur a pu, compte tenu de l’objectif tendant à renforcer la lutte contre le terrorisme, prévoir la possibilité, pendant une durée limitée, pour l’autorité administrative de déchoir de la nationalité française ceux qui l’ont acquise, sans que la différence de traitement qui en résulte viole le principe d’égalité » (C. const., n° 2014-439 QPC, préc., § 13). Enfin, note le Conseil, si ce délai durant lequel la nationalité peut être retirée a été porté à 15 ans lorsque les faits en cause sont liés au terrorisme, cela est légitime car cela « ne concerne que des faits d’une gravité toute particulière » (C. const., n° 2014-439 QPC, préc., § 15).
Il ressort de ces éléments que le grief d’une atteinte au principe d’égalité doit être écarté et que le régime de la déchéance de la nationalité est bien conforme à la Constitution.
Pour aller à l’essentiel
Prévue par les articles 25 et 25-1 du code civil, la déchéance de la nationalité est susceptible de s’appliquer à l’encontre de toute personne ayant acquis la nationalité française et ayant fait l’objet de certaines condamnations pénales. Cette mesure constitue une sanction apportée à l’attitude d’une personne devenue Française par acquisition de la nationalité (naturalisation, déclaration, naissance et résidence). La déchéance consiste à retirer à un individu la nationalité française acquise, du fait de son indignité ou de son manque de loyalisme. La déchéance intervient par décret (après avis conforme du Conseil d’Etat) si les faits reprochés à l’intéressé se sont produits dans les 10 ans suivant son acquisition de la nationalité française ; la déchéance peut alors intervenir dans les 10 ans suivant ces faits, ce qui fait donc une durée de 20 ans à compter de la date de l’acquisition (ces deux délais sont chacun portés à 15 ans si les faits en cause sont liés au terrorisme ; ce qui allonge alors à une durée totale de 30 ans la période pendant laquelle la personne peut être déchue de sa nationalité française acquise). Cette procédure s’applique notamment si la personne a été condamnée pour crime ou délit constituant « une atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation ou pour un crime ou un délit constituant un acte de terrorisme » (art. 25-1° du code civil). Elle s’applique également aux délits visés par le code pénal dans son chapitre touchant aux « atteintes à l’administration publique commises par des personnes exerçant une fonction publique » (abus d’autorité, manquement au devoir de probité… art. 432-1 à 432-17 du code pénal). La déchéance de la nationalité peut encore notamment intervenir lorsqu’un Français d’acquisition « s’est livré au profit d’un Etat étranger à des actes incompatibles avec la qualité de Français et préjudiciables aux intérêts de la France » (art. 25-4° du code civil). La déchéance est une réaction de légitime défense de la communauté politique, mise entre les mains de l’Etat ; elle reste cependant assez rarement mise en œuvre (deux décrets intervenus depuis l’an 2000).
Le Conseil constitutionnel a reconnu la constitutionnalité de ces dispositions dont l’origine remonte à 1915 (Loi du 7 avr. 1915 autorisant le Gouvernement à rapporter les décrets de naturalisation obtenus par d’anciens sujets de puissances en guerre avec la France ; JO du 8, p. 1948) et l’extension en 1927 (Art. 9 et 10de la loi du 10 août 1927 sur la nationalité ; JO du 14, p. 8697).
Pour aller plus loin
La solution du Conseil constitutionnel mérite l’approbation et quelques précisions méritent d’être apportées sur la solution retenue ; pour autant, on reviendra sur la position du Conseil qui aurait pu s’appuyer sur un élément supplémentaire pour écarter les prétentions du requérant.
Si le Conseil reconnaît la pleine constitutionnalité des articles 25 et 25-1 du code civil, la décision rendue ne constitue pas pour autant un blanc-seing donné aux gouvernants quant à toute intervention sur le droit de la nationalité, fut-ce pour en déchoir des individus s’étant prêtés à des actes de terrorisme. Cette précision méritait d’être faite, à l’heure même où, selon le Premier ministre lui-même, « une question légitime se pose sur les conséquences auxquelles on s’expose quand on décide de s’en prendre à la nation à laquelle on appartient, soit parce qu’on y est né, soit parce qu’elle vous a accueilli » (M. Valls, conférence de presse du 21 janv. 2015, cit. in « Le Conseil constitutionnel valide une déchéance de nationalité contestée », Le Monde.fr, 23 janv. 2015). C’est donc par un obiter dictum que le Conseil relève que le délai de quinze ans prévu au premier alinéa de l’article 25-1, « ne saurait être allongé sans porter une atteinte disproportionnée à l’égalité entre les personnes ayant acquis la nationalité française et celles auxquelles la nationalité française a été attribuée à leur naissance » (C. const., n° 2014-439 QPC, préc., § 15). C’est là un net avertissement à tout désir politique d’augmenter ce délai ; au regard des propos du Conseil, une telle mesure encourait alors la censure.
Enfin, il nous semble qu’un argument supplémentaire aurait permis d’écarter l’argumentation du requérant quant à l’atteinte au principe d’égalité résultant du fait que la déchéance de la nationalité ne peut toucher que les Français par acquisition. Il n’existe pas d’atteinte au principe d’égalité, dans la mesure où les articles 23-7 et 23-8 du code civil permettent de sanctionner du retrait de leur nationalité, les seuls Français d’origine, bénéficiant de cette nationalité à la naissance, par attribution. L’existence d’une procédure ad hoc applicable aux seuls Français par attribution et permettant au Gouvernement de leur retirer leur nationalité démontre l’absence d’atteinte au principe d’égalité résultant de l’existence d’une procédure spécifique visant les seuls Français par acquisition.
Que l’on soit Français d’origine, par attribution à la naissance ou qu’on le soit devenu par acquisition, postérieurement à celle-ci, c’est la réalité du comportement social qui fait de la personne un Français. Que cette personne se comporte comme le national d’un pays étranger ou renie les valeurs nationales, cela ouvre la porte à son exclusion de la communauté nationale, par déchéance de la nationalité si elle est française par acquisition et par retrait de cette même nationalité lorsqu’elle est française par attribution. Il n’y a là nulle atteinte au principe d’égalité, mais bel et bien deux procédures distinctes s’appliquant différemment selon la manière dont cette nationalité a été obtenue.
